中山“市管镇”的管理体制具有扁平化、层次少和易发挥基层积极性的特点，对我市早期经济发展发挥了积极的作用。上世纪90年代以来，为加快发展加工贸易经济，我市鼓励镇、村、个人大兴物业、招商引资，推动了经济快速增长。但这种分散粗放的管理模式，造成土地资源粗放蔓延，城市功能格局碎片无序，中心带动不强，镇区各自为政，削弱了城市的综合承载和辐射带动能力，成为制约我市转型升级的关键瓶颈。随着区域竞争加大和土地资源紧缺，原有模式难以为继，需要切实加大统筹力度，加强规划管控，通过构建“一中心四组团”空间发展格局，引导资源要素优化配置和高效整合。

　　一、我市行政管理和空间发展的沿革

　　我市自1988年由县级市升格为地级市以来，一直实行“不设区、不辖县”的“市管镇”特殊管理体制。1993年，我市将原中山港区、张家边区、中山火炬高技术产业开发区三区合并为中山港区；1995年，中山港区更名为中山火炬高技术产业开发区，并成立了中山火炬高技术产业开发区管理委员会。1996年，中区、岐江区、莲峰区、烟墩区四个办事处合并为中区办事处；1998年，翠亨村镇、横门镇并入南朗镇；1999年，沙朗镇、坦背镇分别并入西区、东升镇；2000年，中区办事处和北区办事处组成石岐区办事处，浪网镇并入民众镇。2011年10月，翠亨新区成立，至此，我市共有镇区25个。

　　近年来，我市一直在努力冲破现行行政区划的框框，推进跨行政区资源的整合。2005年出台了《关于加快我市组团发展的若干意见》，提出了系统的“四大组团”协同发展战略，并将其写进了“十一五”规划；进入“十二五”之后，又进一步提出“一主三副多节点”城市新格局的规划，通过提升主城区首位度和规划建设副中心城市来推进全市域城市化；2012年又探索将全市划为六大经济协作区，每个协作区由一名市委常委或副市长担任区长，以加大协调力度推进全域中山建设。但由于各镇区作为独立的行政主体，具有各自独立的土地、财政、人事管理目标，考核也以镇区为主体，导致上述“大区”制难以落到实处。

　　2016年12月，市第十四次党代会报告明确提出，我市将实施组团式发展战略、做实组团式发展模式和整合利用要素资源，统筹考虑全市区域空间布局、产业基础、资源禀赋，构建“一中心、四组团”差异化发展格局。

　　二、珠三角9市土地利用和行政管理规模效益分析

　　从下表可以看出，我市土地资源利用效率和行政管理规模效益处于珠三角9个城市的中游水平，综合排名位列第五位，居于广州、深圳、佛山、东莞之后。从土地资源利用效率来看，2015年，我市每平方公里创造GDP为1.69亿元、每平方公里人口密度为1749人，与深圳（8.77亿元、5397人）、佛山（2.11亿元、1935人）和东莞（2.55亿元、3373.87亿元）相比，土地利用效率仍有较大的提升空间。从行政管理规模效益来看，2015年，我市每行政单元人口规模为12.48万人，每行政单元创造GDP为120.4亿元，与深圳（18.27万人、296.66亿元）、佛山（22.97万人、250.12亿元）和东莞（25.20万人、190.15亿元）相比，行政管理规模效益仍有较大的提升空间。

备注：镇、街道办事处、乡、功能区按1个行政单元计算。

　　三、我市土地利用效率和行政管理效率存在的问题

　　 （一）中心城区“龙头小”。与珠三角周边城市的主城区相比，中山主城区（包括石岐区、东区、西区、南区）首位度不高，辐射带动力不强。2015年中山主城区占全市经济总量的比重仅为18.87%，远低于国际流行的首位城市应占该区域经济总量30%的标准。合理的城市空间结构应为：土地利用集约度随着离城市中心的距离越远就越低。纵观国内外城市，凡是中心发展得好的城市，城市化程度就越高，经济实力就越强，就如同没有太阳，行星和卫星就没有活力一样。按照区域经济学的规律，一个地区必须按照“点－线－面”的路线发展，才能形成合理的空间发展格局。但我市20多个镇区各自为政，改革开放以来“村村点火、户户冒烟”分散发展的结果，导致城市空间布局不合理，中心城区“龙头小”，吸纳力和辐射力较弱，制约了经济社会快速发展和效益水平的提高。

　　（二）镇区分布“小而散”。我市25个镇区中，辖区面积小于30平方公里的镇区3个，30-50平方公里的4个，常住人口10万人以下的镇区6个。过去分散式发展一度激活了镇区经济，但也造成各镇区重复建设、资源浪费。如几乎每个镇都有图书馆、体育馆，但是很多场馆使用率并不高，而且档次也不高，某些镇一年只有几个展会也要兴建会展中心。以工业园区规模为例，全市现有经有关部门批准的各类工业园区44个，平均每个镇区1.76个，平均每个工业园区规划面积3494亩，规模最小的仅为456亩。镇区教育、卫生、文化、体育、供水、供电、污水处理等公共设施配套亦存在重复建设、规模不大、档次不高的问题。每个镇区都追求“小而全”的公共设施、公共服务，必然导致资源利用效率低，行政效率低，难以发挥规模效益，影响城市品质的提升。

　　（三）城乡空间“均质化”。由于受传统发展模式的影响，城乡居民区、工业区、农业区混杂交错，城镇经济职能趋同,分工不合理，产业同构化，城乡空间“均质化”，缺乏合理的功能分区，呈现“均质混杂、千城一面”的现象。

　　（四）土地利用“碎片化”。一是土地供需矛盾突出。我市土地资源稀缺，正面临着土地资源储量有限，后备土地资源严重不足，耕地占补平衡难度大的难题，很多镇区已经无地可用，但产业转型升级以及社会经济的发展对土地资源却一直有旺盛的需求，日趋紧张的土地供需矛盾会伴随着城市化、工业化和现代化的全过程。二是土地开发强度过高。全市土地面积1783平方公里，目前开发强度已达到38.4%，其中7个镇区开发强度高于50%，处于过度开发状态。全市现状建设用地规模已超出现行土地利用规划建设用地规模，是全省唯一减量规划的地级市。三是土地碎片化程度偏大。由于土地规划欠缺总体考虑，土地开发长期呈点状分散状态，市内现状的连片土地极少，现有建设用地中，如果以土地证计算，很难找到规模500亩以上的地块。碎片化的土地利用制约了大项目的引进和产业规模化集约集聚发展，无法集中资源办大事。

　　（五）镇区发展“不平衡”。从上表可见，我市镇区资源分配不均衡，发展不平衡，2015年，全市镇区辖区面积、人口和地区生产总值最大倍差分别约为9.63倍、10.2倍和16倍。一些镇区有项目却无土地，一些镇区有土地却无资金、无项目，行政区划的分割影响了资源要素的流动。一些镇区为争夺项目和企业，无序竞争，不断压低土地价格，各类优惠政策不断加码，导致公共利益受损。各自为政的利益格局导致协调统筹难度加大。如各镇区基础设施建设主要顾及辖区内，而镇区之间基础设施则衔接不畅，出现了不少断头路和断头河涌，目前市内断头河涌有约104条。

　　（六）行政管理“效能低”。由于镇区众多，事权下放的相关机制不匹配不完善，导致市级职能部门管理工作量大、效率低，而各镇区需配齐机构、班子，疲于应付，导致政府工作人员多、管理成本高。

　　四、国内部分城市区划调整案例

　　（一）佛山市行政区划调整情况。

　　在行政区划调整之前，佛山4市2区的行政架构形成各自为政、互不协调、恶性竞争的局面，导致佛山综合竞争力难以提升。2002年12月，佛山调整行政区划,撤销原佛山市辖区的城区和石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市,设立佛山市禅城区(包括原佛山市区及原南海市的南庄镇)、南海区(原南海市除南庄镇外)、顺德区(原顺德市)、三水区(原三水市)和高明区(原高明市)5区。形成由禅城、顺德、南海、三水和高明共同组成的“一市五区”行政架构。行政区划调整后，全市资源得到了整合和优化配置，基础设施建设和城市面貌得到了很大改善，经济实力大幅提升。

　　（二）宁波市行政区划调整情况。

　　1983年，宁波进行地市合并，实行市管县体制，将原宁波地区的鄞县、慈溪、余姚、奉化、宁海、象山等6县划归宁波市管辖。1984年到1988年，宁波开展了多次县区级层面的行政区划调整，把镇明区、海曙区合并为海曙区，把郊区、江北区合并为江北区，扩大江东区管辖范围，余姚、慈溪、奉化进行撤县设市，镇海进行撤县分区，设镇海、滨海两个区，1987年滨海区更名为北仑区。1992年至1993年，全市大规模撤区、扩镇、并乡，42个县属区全部撤销，原99个镇248个乡扩并为113个镇37个乡。2002年，鄞县撤县设区。经过几轮行政区划的调整，宁波从资源小市向经济大市、从内河小港向国际大港、从商埠小城向国际港城跨越，城市的能级、地位和品质大幅提升。

　　（三）苏州等市行政规划调整情况。

　　2012年，经国务院和江苏省政府批准，苏州市撤销沧浪区、平江区、金阊区，设立姑苏区，县级市吴江市改为吴江区，在转型升级的关键时期实施行政建制 “加减法”，形成“一核四城”城市新定位，三区合一的姑苏区为核心，东部打造综合商务城、西部打造生态科技城、南部打造滨湖新城、北部打造高铁新城。行政区划的调整促进了苏州经济新一轮发展。

　　纵观江苏13 地市，近几年在区划调整上也动作频频，南京、苏州、连云港、徐州、扬州等五年来行政区划变化较大。通过调整，江苏行政区划格局进一步优化，对推进新型城镇化建设、促进大中小城市和小城镇合理定位、协调发展起到了积极作用。

　　五、提高我市土地利用效率和行政管理效率的建议

　　目标——实现资源配置效益的最大化，奠定科学的城市发展格局。

　　思路——突出中心、组团发展；规划统领、合理布局；立体发展、生态发展；三旧改造，二次开发；区域合作，融合发展；多元投入，保障资金。

　　（一）突出中心，组团发展。

　　以“经济区”的理念统筹市域空间发展，构建“一中心四组团”的新型空间格局，跨镇区整合配置产业、土地、基础设施和公共服务等资源，不同类型地区采取差异化的引导调控策略，实现分片统筹发展。

　　1.突出中心。实施“强心”战略，建设高品质城市中心。首先定位城市发展轴心，然后统筹增量空间供应，尽可能靠近轴心集中布局行政办事中心、会议中心、商贸中心、展览馆、图书馆、博物馆、大剧院、青少年活动中心等一批标志性建筑，引导交通基础设施和公共服务设施配套向中心布局，打造城市建设重点和亮点。加速高端人才、资源要素等向中心集聚，提高城市中心的首位度和辐射带动能力。

　　2.组团发展。以同类型经济区一体化的思路引导资源要素优化配置和高效整合，通过空间治理模式的调整，实现城镇科学布局、合理分工、协调发展，促进我市从相对单纯的空间供给转向综合性的空间治理。创新组团管理体制，完善组团发展协调机制，充分调动组团内各行政区积极性，真正实现抱团发展。一是实施一元化管理。在一中心四组团设立经济区管委会，由市领导兼任管委会主任，统筹组团内部事务，增强组团的协调推进能力。二是实施一体化管理。整合行政管理资源，优化行政管理体系，降低管理成本，提升行政效能。选择组团中心镇区，推进组团合署办公。按照分类管理，便民高效的原则，将原行政区事务进行分类管理。对于经济和基础建设事务（如规划、建设、产业招商、河流治理等）划分到组团中心统一管理；对于社会性事务（如公共服务、项目服务、居民服务等）保留在原行政区办理。三是坚持错位发展。各组团要坚持资源整合、错位竞争，构建基于整个区域的产业服务体系、公共服务体系，在组团中实现资源共享、优势互补，让区域成员享受较低的综合成本。同时，确立组团的主攻方向，形成某一领域、某一环节经济资源的集聚，努力提升城市功能与品位。四是进一步优化组团内部结构。推动组团内部各镇区的“兼并重组”。适时选择若干面积偏小、地理相邻、产业相近的镇进行兼并重组。通过镇区合并，适当减少行政区数量，提高行政管理规模效益。五是建立以组团为主体的考核机制。将以镇为主体的考核机制调整为以组团为主体，改变目前由于镇区差异导致目标设定不科学和考核不合理的状况。      　

“一中心四组团”发展格局相关建议

　　（二）规划统领、凝聚合力。

　　强化经济区理念和精品意识，以高品质规划引领中山高水平崛起。一是逐步上收镇区控制性详细规划编制权，由以镇区为主导编制规划向以市为主导转变。结合“一中心四组团”的城市格局，设立片区规划直属分局进行规划管理，实现由“市局+镇区规划所”的二级规划管理体制向“市局+片区分局+镇区规划所”的三级规划管理体制转变。在职责分工方面，市规划局将进一步加强全市规划统筹、政策和标准的制定、规划监督等职能，逐步下放项目审批等具体事务；片区分局重点做好片区规划统筹、控规编制、片区各镇区规划协调等工作；镇区规划所主要抓规划执行和项目咨询等工作。二是全市一盘棋通盘考虑，打破以往单一行政区划小城镇建设的发展模式，以崭新的经济区理念统筹发展。整合“三规”形成“一张图”，逐步实现“三规”在发展目标、人口规模、建设用地指标、城镇增长边界、功能布局、土地开发强度的统一，凝聚发展合力。

　　（三）紧凑集中、疏密有致。

　　以产业为动力，驱动城市更新和配套完善，实现产业和城市之间互动发展，打造“步行为主、界面连续、环境整洁、生活方便”的综合性城市功能区。一是在区域层面，围绕重要的交通枢纽，通过开发强度倾斜、政策扶持等手段，吸引新型经济要素集聚，打造综合性城市功能区。同时配套制定具有系统性、连续性的公共空间专项规划，对跨越不同用地范围通向交通枢纽或重要公共设施节点的空中连廊、地下通道和公共竖向交通空间等公共空间，明确其整体系统结构，对其中的核心区公共空间要开展景观设计，并与城市街景、公园、广场等公共空间相衔接，建立立体化、人性化和多功能化的高品质公共空间。二是在市域层面，以建设轨道交通走廊为主线，整合公共空间资源。科学组织好城际轨道客运铁路与城市轨道的分工协作，加强轨道交通与其他公交方式的衔接，并以此引导城镇体系和空间结构的优化，促进人口居住和就业集聚，建设紧凑集中、疏密有致的城镇布局。

　　（四）立体发展、生态发展。

　　1．立体发展。推进城市地面和空间物尽其用，形成“人住楼上，车行地下，林长地上”的充分利用土地资源、物尽其用的格局。构建城市立体分层建设的节约集约用地新模式，将城市的平面扩张变为立体发展，实现土地利用方式从外延式扩展向内涵式挖潜转变。在建设用地上，要在地表、地上、地下实行立体开发，鼓励建设多层工业通用厂房，实现土地的立体开发综合利用。加快推进地下车库、地下商场、地下快速交通、地下垃圾与污水处理、地下电站、地下轨道交通等新兴土地立体集约利用方式，提高土地节约集约利用。

　　2．生态发展。建设和保护城市的生态资源，改善城市生活环境。一是在城市风貌上，要融合“山—水—城”，构筑“沿江、面海、环山、多组团”的城市特色风貌空间，塑造具有中山特色、望山见水、疏密有致的城乡风貌。二是在生态空间上，以五桂山为生态骨干，以山水、林、田、湖等为重要生态要素，在各组团之间建立生态隔离圈。三是大力推进“小山小湖”保护利用工作，对全市“小山小湖”资源进行摸查和登记造册，形成“小山小湖”保护名录，将生态控制线范围以外的自然资源保护起来。四是利用城市公共区域和边角位置等，在全市范围内建设一批社区公园，为广大市民提供优良的公共开放空间和休闲活动场所。

　　（五）三旧改造，二次开发。

　　一是在系统总结前几年“三旧”改造成功经验的基础上，继续创新“三旧”改造模式，进一步制定完善“三旧”改造的中长期规划，完善相关政策法规，把“三旧”改造与存量土地资源整合、城市环境更新、城市功能置换、城市产业升级有机结合起来，为中山经济社会发展和城市升级提供空间。二是有序推进重点地区改造升级，加快打造一批城市景观新地标、产业发展新载体、宜居生活新社区、历史文化保护区等三旧改造项目，以集中连片的改造，带动提升城市建设水平。三是发挥政府的引导作用，充分调动集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢。

　　（六）多元投入，保障资金。

　　创新完善城镇建设投融资机制，建立政府与市场合理分工的多元化可持续城市建设投融资体系，增加建设资金募集渠道与活力。一是推进市财政经营性资金实施股权投资管理改革，扩大股权投资比例。二是引导各镇区组团加大力度，充分盘活、整合镇区集体资产，通过拍卖、竞投、转让等形式增加对组团建设所要求的资金投入。三是创新鼓励民间资本参与城市公用设施投资运营的投资补助、运营补助、政府购买服务等机制。