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关于进一步提升我市水环境综合整治工作质量的建议

发布时间:2018年01月16日  来源:致公党中山市委员会  

我市河道纵横,河网交错,属于珠江河口区网状水系,素有“岭南水乡”之称。据统计,除了西江水道、鸡鸦水道、小榄水道、横门水道等主要江河水道外,全市共有内河涌1041条,总长度约2016公里,水资源十分丰富。随着工业化、城市化的快速推进,我市水环境承载压力日趋加大,水环境污染问题特别是河涌水质恶化、黑臭现象,已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素之一。在2017年7月下旬召开的省部级主要领导干部专题研讨班上,习近平总书记指出,污染防治等“三大攻坚战”是否能够打赢,关系到全面建成小康社会是否能够取得决胜。城市水环境质量是人居环境的重要内容,事关人民群众的切身利益,事关我市率先全面建成小康社会。加大我市水环境综合整治力度,力促整治工作提质增效,在现阶段具有现实而紧迫的意义。

一、我市水环境综合整治工作情况

近年来,市委、市政府高度重视水环境综合整治,把提升水环境质量放在全市工作大局中,不断加大财政投入和治理力度,重点推进岐江河流域水环境综合治理、中心城区与镇区雨污分流以及中心城区黑臭水体整治,持续改善和修复水环境,推动我市治水工作取得了初步成效。岐江河介于Ⅳ至Ⅴ类水质标准之间,小榄水道、鸡鸦水道和磨刀门水道达到Ⅱ类水质标准,横门水道达到III类水质标准,5条水道均无年均值超标项目。饮用水源地全禄水厂和大丰水厂水质均达到Ⅱ类水质要求,水质为优,各监测因子达标率均为100%。2014-2016年,我市连续三年在全省南粤水更清工作考核评估中位列第一。主要工作情况如下:

(一)普及生活污水处理设施。

一是生活污水处理厂方面,全市先后建成生活污水处理厂21家,覆盖全市24个镇区,率先在全省实现镇镇建有生活污水处理厂的目标,补齐了生活污水处理设施短板。截至2016年底,全市日污水处理能力达115.5万吨。为解决镇区建设资金问题,创新提出了“以补促治”的财政政策,“十二五”期间共投入资金2.75亿元对镇区生活污水处理设施实施财政扶持。二是农村分散型污水处理设施方面,为解决偏远农村地区生活污水处理的问题,2013年7月,我市出台了《中山市农村分散型生活污水处理设施建设工作方案》,大力开展农村分散型污水处理设施建设。同时,设立专项资金,通过镇级财政投入,市财政专项奖励资金列支办法,提高镇区工作积极性。截至2016年底,市、镇两级共投入资金近3700万,建成农村分散型污水处理设施22座,日污水处理能力达6550吨。

(二)大力推进雨污分流。

2009年10月,我市出台《中山市城市排水规划管理办法》,明确要求新建、改建、扩建排水设施应当实行雨污分流。2012年,市政府先后印发了《中山市中心城区雨污分流工程工作方案》以及《中山市镇区雨污分流工作实施方案》,统筹城乡深入推进雨污分流工程建设。自2012年开始,我市共投入80亿元实施雨污分流工程。其中,城区建设主干管道88公里,污水提升泵站10座,市政污水管道177公里,完成49个片区,支管到户工程约530公里;镇区建设污水主干管工程261.8公里,污水支管网工程793.9公里,完成约32万户支管到户工程,实现各镇区辖区内雨污分流管网面积达60%,为提高污水处理效率奠定了基础。

(三)全面推行“河长制”。

2014年8月,我市出台了《中山市“河长制”实施方案(试行)》,在全市建立“河长制”管理机制。为加快全面推行我市河长制工作,构建以各级党政领导负责的市、镇、村三级河长体系,2017年9月,市委、市政府印发了《中山市全面推行河长制实施方案》,成立了市级河长制工作领导小组和办公室;24个镇区已印发镇级河长制实施方案、成立河长制办公室,同时,我市公布了市、镇两级总河长及79条主要河涌(即省管河道中山段及市内跨镇区河涌)的河长名单。

(四)强力保障饮用水源安全。

一方面,实施饮用水源安全设施工程,共设立一级、二级饮用水水源保护区标志牌350多块,在全禄水厂、大丰水厂、东升水厂、南头水厂、新涌口水厂等9个饮用水源一级保护区建设了物理隔离设施。另一方面,我市自2012年8月起开展两个阶段饮用水源保护区违法建设项目专项整治工作,一共清理了733个饮用水源保护区违法建设项目。同时,通过开展禽畜养殖污染专项整治,清拆非法养殖场1621户,清拆面积约55.11万平方米。

(五)强化治水顶层设计。

一方面,2016年4月,市政府出台了《中山市水污染防治行动计划实施方案》(“市水十条”),确定了我市饮用水源、城市水体、近岸海域等水体质量改善目标,明确了我市落实《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》的路线图和时间表,以及需重点抓生活污水、生活垃圾、河涌整治、重点行业清洁改造等5大任务37个细化项目。另一方面,我市以获得地方立法权为契机,出台了《中山市水环境保护条例》,成为在水环境领域全国首部获省人大常委会批准通过的地方性法规,解决了全市水环境保护主体不明确问题,结束了“九龙治水”的格局,并提出了包括土壤环境监测等多项省内率先的水环境治理探索方式。

二、存在问题

我市水环境治理虽然取得了一定的成效,但水环境现状与广大群众生活品质的提升和城市科学发展的要求相比还存在较大差距,部分地区部分河道发黑发臭、垃圾漂浮问题依然突出,投入巨资治污而成效不及预期,群众对水质的改善感受不深。根据市水务局近期对全市内河涌水质现状摸查排查结果显示,我市未达标水体占比超过50%,水环境治理形势依然严峻,水环境综合整治工作质量有待进一步提升。存在的主要问题如下:

(一)缺乏科学治水长效机制。

近年来,我市直面水环境污染问题,针对性地出台了一系列治水工作方案,但治水的科学性、系统性存在不足,主要体现在“就治水而治水”、“重主要河涌、轻小微水体”注、“头痛医头、脚痛医脚”、“为建而建、重建轻管”等情况,治水工作缺乏科学长效机制,系统治水思维还有待进一步树立。另一方面,虽然我市已成立水污染防治联席会议办公室,负责加强对各部门的统一指导、协调和监督,但统筹协调推进全市水环境保护工作力度不够,此外,目前各镇区、各部门在治水工作中基本各自为政,缺少协调联动,“九龙治水”的格局仍未改变,尚未形成有效的治水工作合力。

(二)治水工程体系不完善。

近年来,市镇两级投入巨资开展雨污分流、河涌整治等治水工程,但由于没有形成完整的工程体系,致使工程效果未充分显现,主要问题包括:一是截污不彻底,部分污水管网与河涌相连,特别是村镇一级的内河涌,村民生活污水直排河涌的情况比较普遍,影响污水收集效果;二是工程建设质量不高,老旧小区、城中村、商铺等还存在大量的错接、漏接、混接、改接等情况,雨污混流情况比较普遍。三是养护工作跟不上,工程建设阶段力度较大,但建成后的管理和养护不到位,因此出现部分管网破损、下沉、堵塞等情况。2017年4月,中央第四环境保护督察组在向广东省反馈督察情况时指出,“中山市从2012年以来,投资了大约21亿元建成了949公里的污水管网,但是由于工程质量不高,全市的污水收集率并没有提高”。

(三)非法排污屡禁不止。

新颁布的《环境保护法》及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》施行以来,环保部门以前所未有的力度打击各类环境违法犯罪行为,严惩了一批违法排污企业,但部分镇区企业偷排废水现象仍然屡禁不止,对河涌水质造成极大污染,引起了公众的高度关注以及强烈反响,尤其是一些中小企业,出于经济利益等原因,采取超标排放、私设暗管、偷排漏排等违法排污行为逃避监管,偷排手段也是花样繁多。环保监管部门的执法强度和执法压力的增加,治水工作的难度更大。

(四)考核机制不全、问责不足。

我市已相继出台了一系列治水政策与措施,治水主体权责已明确清晰,但督办落实执行力度不够,大多停留在文件层面,考核问责不足。比如,我市已明确各部门和各镇区的治水责任,也已试行河长制,设立了河长制公示牌,公开了河涌水质改善目标、责任河长、联系电话等信息,但对河长的目标实现情况以及河涌水质改善情况没有出台相应的考核细则,对工作推进不到位的情况也没有相应的责任追究办法。由于缺乏问责机制,各镇区治水成效差异明显。

三、建议

《中山市水污染防治行动计划实施方案》明确提出,到2020年,全市地表水水质优良(达到Ⅲ类)比例达到50%以上;对于划定地表水环境功能区划的水体断面基本消除劣V类;城市建成区黑臭水体控制在10%以内。2017年4月初,我市打响了整治黑臭水体攻坚战,市委副书记、市长焦兰生亲自担任总指挥,提出力争通过3年的集中治理,让中山的河涌水质实现根本性改善。为如期实现上述目标任务,进一步提升我市水环境综合整治工作质量,切实消除黑臭水体,持续改善水环境,致公党中山市委会提出以下工作建议:

(一)建立健全长效机制,加强治水合力。

水环境综合整治是一项跨地域、跨部门、跨行业的复杂的系统工程,不仅是一场攻坚战,更是一场持久战,需要建立健全科学长效机制,常抓不懈、久久为功。

1.全域统筹,规划先行。

“全域”从地域来看是全市域、全流域等地理区域,从对象来看是生活污水、工业废水以及农业污水等污染来源,从涉水领域来看包括了污水、涝水、供水、洪水、节水等多个层面。近年来,全国各地创新治水思路,掀起了新一轮治水热潮:浙江省开展了治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”;上海市启动了以洁水、畅水、活水为重点的“三水行动”;湖北省则提出了科学治水、节水、贵水、保水,力求“生水”、“增水”。这些,无不体现出各地统筹治水、全域治水、科学治水的思维。治水工作牵一发而动全身,需要坚持规划优先,统筹推进,建议我市借鉴上述省市的先进经验,进一步加强全市治水工作的科学统筹与综合协调,将治污、治涝、节水等工作有机统筹结合。编制全市治水工作的总体规划、总体方案以及各分项工作的专项规划、专项方案,同时确保总体规划、总体方案的相对独立性和整体指导性,并与其它专项规划、专项方案相协调、相对接。既要立足当前,也要放眼长远;既要聚焦于主要河道河涌,又不能忽视小溪、池塘、沟渠等小微水体,通过规划与方案为我市系统开展治水工作提供依据和指引。

2.摸清底数,精准施策。

水环境污染的成因复杂、来源广泛,工业废水、生活污水和农业污水都是污染源头,摸清底数是开展水环境综合整治的前提和基础。一要摸清全市排污口现状,包括工业废水排污口、生活污水排污口以及入河排污口等,对排污口逐一梳理,确定排污来源及去向,进行编号标记并登记造册,实行“一口一策”,对违法排污口制定取缔关闭和整改改造方案。二要摸清全市水体(含小微水体)现状,对水体进行梳理分类,加强水体水质监测,确定污染程度与类别,建立水体台账,实行“一水一策”,针对每一水体分类施策,制定详细整治工作方案和技术方案,明确整治目标、整治时限以及责任主体。三要摸清全市禽畜养殖场现状,畜禽养殖现已成为我市主要的农业污染源,带来了较大环境问题,建议进一步完善我市禁养区划定范围,实行“一场一策”,全面排查、清理、规范禁养区内所有规模化和分散养殖场,关闭取缔一批非法养殖场,落实场内粪便、污水收集和集中处理利用,严禁污染物随意倾倒排放。

3.多方合力,协同推进。

为切实解决“九龙治水”问题,加强工作合力,浙江省各地市都高规格成立了“五水共治”办公室和“河长制”办公室,并实现合署办公,由市领导任办公室主任,主要职能部门分管领导任常务副主任,办公室由水务、住建、环保、农业、组织、纪检监察等部门抽调专职人员脱岗集中办公,实现事事有人管、人人有专责,在推进治水工作过程中起着至关重要的作用。治水工作涉及部门众多,需要集多方力量,强力攻坚。建议进一步加强我市治水工作的组织领导,配足、配专、配强治水人员力量,在相关职能部门抽调专业人员统筹使用,统一协调、督导和推动全市治水工作深入开展,形成部门工作合力,提高治水工作质量和工作效率,真正变“九龙治水”为“一龙治水”。

4.全民参与,共建共享。

水环境综合整治不仅是政府工程,也是全民工程。市民群众是水环境质量改善的直接受益者,治水工作更是离不开市民群众的共同参与。一要加大治水工作的宣传力度,提高公众对治水工作的思想认识,充分调动广大干部群众,形成全民参与治水、全民保护水环境的良好社会氛围。二要积极倡导绿色清洁的生产方式和文明节约的生活方式与生活习惯,使广大群众自觉从身边点滴做起,杜绝乱丢垃圾、乱排污水等不文明行为。三要充分发挥学校的教育优势和辐射功能,通过“小手拉大手”开展节约用水等主题教育活动,实现“教育一个学生,带动一个家庭,文明整个社会”的理念,提高全民治水意识。四要进一步加大治水工作信息公开力度,利用政府网站以及APP应用软件,公开每条河涌的整治内容、水质目标、时间要求以及河长责任人及其联系方式,同时,出台有奖举报办法,积极监督、检举破坏水环境的行为,多方面保障公众的对治水工作的知情权、参与权和监督权。

(二)健全工程体系,提高治理成效。

1.以技术为依托健全治水工程体系。

一方面,不仅要将截污纳管、面源控制等控源截污技术,垃圾清理、生物残体及漂浮物清理等内源治理技术,岸带修复、生态净化等生态修复技术以及活水循环、清水补给等外源技术集成,还应当和城市下水管网建设及山水林田地生态综合修复建设有机结合,另一方面,应根据水体污染程度与治理目标的不同,将治理分为应急治理、水质改善和长效保持3个阶段,不同阶段采用相应的治理技术与方案,做到标本兼治,从而形成完整的工程体系。

2.以源头为重点实施精细化截污工程。

水环境污染,黑臭在水中,根源在岸上。因此,抓好控源截污工程将是整个水环境综合整治成败的关键,在我市现阶段的治水工作中尤显重要。一方面,在此前雨污分流建设的基础上,对现有管网开展第三方检测,全面评估掌握管网建设与运行状况,加大对管网的养护力度,对破损管网进行及时修复,对错接、漏接、混接的管道进行改造,对仍未实施的区域尽快查漏补缺,通过检测一批,改造一批,进一步完善并提高管网收集能力,确保集污管网发挥应有实效;另一方面,针对入河排污口以及农村地区沿河涌生活污水直排问题,要加大截污力度,坚决封堵和改造非法、违规的直排排污口,切断直排入河的污染通道,同时,加快推进支管到户工程的建设,提高污水收集覆盖范围,切实将污水应纳尽纳。

3.以效果为导向提升工程质量。

治水工程建设不能单纯地为抢时间、赶进度而放松工程质量,要以效果为导向,确保工程发挥实效。可通过PPP项目形式引入社会资本参与水环境综合整治,不仅可以解决政府短期集中投入资金短缺的问题,还可以对工程按“效果”进行付费,由社会资本进行管网、河道治理工程的投资建设以及工程建成后的运营管理,政府则依据管网以及河道治理的效果是否达到合同预定的质量效果等标准支付服务费,形成政府购买治污服务的运作模式。这种方式有效减少了重建设、轻运营的现象,实现了政府盯住效果付费的管理方式。社会资本也通过PPP模式,获得了整合工程项目全寿命期管理的权利和经营空间。

(三)加快产业转型升级,提升监管能力。

1.以“治水”倒逼产业转型升级和淘汰落后产能。

在我市部分镇区,存在印染、洗水、电镀排污大户较多以及“小”、“乱”企业治理设施运行状况较差的情况,建议一方面要进一步加大全市产业结构和布局调整力度,关停并转一批高污染企业,鼓励企业实施清洁生产,严格实施节能减排,进行技术和工艺改造,通过经济、行政等手段,促进企业转型升级,向“高投入、高技术、低能耗、低污染”转变,减轻对周边水体的污染;另一方面要持续铁腕打击环境违法犯罪行为,不断加大执法力度,特别是对超标超量、偷排漏排企业要“零容忍”,一律以上限处罚,涉刑的一律移交公安机关立案,保持对违法排污企业的高压态势。

2.依托科技提升监管能力。

我市重点污染源在线监控系统自2008年起投入使用,对约300家重点污染源外排废水主要污染因子及排水量实施实时监测监控。自系统投入使用以来,让环保执法部门及时掌握企业排污状况,对违法排污行为起到极大震慑作用。建议进一步依托“互联网+”、物联网、云计算、大数据等新兴前沿技术,对现有在线监控系统进行升级改造,拓宽监控对象范围,除增加监控企业数量外,还应将主要入河排污口纳入监控范围,同时要实现环保、水务、住建等涉水执法部门监控数据的资源共享,提升综合监管能力和监管效率。

(四)加强监督考核,完善问责机制。

1.实施河长体系全覆盖。

河长制是由党政领导担任河长,依法依规落实地方主体责任,协调整合各方力量,推进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作,是确保治水成效的有力举措,需要进一步深入全面推进。一方面,将河长制扩展延伸到全市1041条内河涌,以及辖区内的所有湖泊、水库和山塘,确保每一条河涌、每一个湖泊、每一个水库、每一个山塘都有责任人,实现市域流域河长体系的全覆盖、无死角。另一方面,要建立健全市、镇、村三级河长组织体系,明确各级河长的治水责任、水质目标和时限要求,形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

2.严格督查考核和责任追究。

督查考核是推进工作落实的有力手段,只有将河流治理效果与“河长”政绩考核挂钩,才能有效加强水环境的治理,让水环境得到持续改善。建议把河长制管理考核纳入各级党委、政府和部门的年度绩效考核范围并与干部的任用提拔挂钩,同时,建立由各级总河长牵头、河长办公室具体负责、相关部门参加、第三方监测评估的绩效考核体系,不断完善评估办法,强化考核问责,建立河长绩效考核和责任追究机制。