随着南沙、蛇口、横琴自贸片区建设的深入，处于三大自贸片区“包围之中”的中山该如何自处？在没有自贸区政策的背景下，中山又如何获取制度红利做到“失之东隅收之桑榆”？2月25日下午，中山市政协和中山海关召开“中山对接自由贸易试验区”课题研讨会，并就双方课题组在调研基础上形成的《中山对接自由贸易试验区研究报告（初稿）》（以下简称《报告》）与市内外相关部门进行研讨，提出了中山利用自贸区“包围”环境下如何“趋利避害”的建议。《报告》认为，自贸区制度既有利于中山提高外向经济发展水平和转型升级，同时也面临一定的挑战：由于拥有更高的管理自由度和更多的经济优惠政策，周围三大自贸区对中山将形成“虹吸效应”，或将产生投资转移、集聚牵引、创新挑战、人才外流等情况。如何对接自贸区，进而推动大开放、大通关、大协同、大安全，既是当前的重要发展契机也是不容忽视的挑战。
　　包围与突围
　　利用“天然优势”培育新内生动力
　　对接三大自贸片区的意识，在珠三角城市中已经形成共识。尤其是佛山、东莞、惠州等地，已经提出了相对明确的口号并推出行之有效的做法。对于中山来说，其与自贸区的关系或许更为特殊：处于三大片区的圆心范围，半径不过200公里，港珠澳大桥、深中通道、京珠高速、番中公路等公路网络发达，水道密布、航线成熟，在地理交通上，对接自贸区具有天然优势。
　　课题组认为，中山有着“一港五区”的分布，遍布中山各个区域，通关便利，其产品“两小时里程”可直达港澳、装船远行。其次，该市的特色产业集聚发展：东部的电子信息、装备制造、医疗药品产业连片集聚，北部的五金、灯饰、家电产业在国内均占有一席之地，南部的水果、木材、家具也具有一定竞争优势，中部的总部经济、服装、玩具产业发达。并且，中山有广大民营企业、中小型企业支撑，产业配套成熟，内生动力较好。
　　另一方面，不足之处也是相对明显的。“一是政策优势并不明显，比如市内虽然有保税物流中心这一海关特殊监管场所，但并不属于海关特殊监管区域，并不能进行深加工。”《报告》提出，中山多年争取药品定点进口城市但未获批，跨境电子商务试点城市也悬而未进，相对于苏州、东莞、昆山等地乃至内陆一些城市，政策制高点不足。
　　此外，中山口岸型城市的优势也不突出。比如码头建设虽然分布均匀，但是产能有限，基础设施、信息化程度不高，物流效率、物流成本并没有充分利用其地理优势得到释放。同时，中山产业品牌与创新也有待加强，如个别特色产业在国内占有较大份额，但是由于品牌和技术受限，并没有对外贸有效支持，利用“国内外”两个市场不够充分，外向型经济随着竞争的日益加剧，增长势头有所减弱。
　　在三大自贸片区“包围”之下，中山需要更多的创新思路来“突围”。
　　沿袭与创新
　　跳出“复制”局限仍需魄力改革
　　2015年，经过市委市政府与各口岸部门的努力，对接自由贸易试验区工作取得了一些成效，特别是复制推广方面，比如，对于已经公布的“14+11”复制制度，中山已经有保税展示交易制度等9项制度落地。另有9项自由贸易试验区创新制度符合海关总署等部门要求、企业具备相关资质并提出业务需求时，立即着手复制，其中包括期货保税交割制度、融资租赁制度、内销选择性征税制度、仓储企业联网监管制度、海关商品归类行政裁定全国适用、委内加工、出境加工、仓储货物按状态分类监管和大宗商品现货市场保税交易制度等。
　　而其余7项制度，只要企业相关信息系统建设到位，今年有望复制落地，包括先进区、后报关制度，区内自行运输制度，加工贸易工单式核销制度，简化统一进出境备案清单制度，智能化卡口验放制度，原产地管理改革和一次备案、多次使用制度。
　　课题组提出，对比目前自由贸易试验区城市所推出的管理以及自由贸易试验区附近周边城市，应当看到目前中山对接工作仍存在不足。如“复制推广”创新制度效果不够，突出反映在一些创新制度企业重视程度和应用程度不高，需要进一步加强政策的宣传和辅导；如“复制推广”的深度不够，比对广东最新提出的广东自贸试验区首批制度创新制度案例，应当感受到紧迫性；又如对接更多地局限于“复制推广”，但对于“对接借力”方面有待进一步挖掘，特别是对于管理机制改革、行政服务优化、营商环境治理、技术创新应用、特色产业融入等需要助力。
　　基于上述问题，《报告》建议进一步健全现行备案制度，要积极试行市场准入负面清单制度改革，优化调整监管体系和标准设置，加快实现从审批型政府向服务型政府转变；同时进一步消除隐性壁垒。消除隐形壁垒是确保负面清单管理模式运行的关键，实行负面清单管理模式要与消除隐性壁垒同步推进。课题组提到，消除隐性壁垒有两方面需要重视，一方面要对现有法律制度框架进行必要清理，修改与负面清单精神不符的相关规定，从制度设计层面开始逐步消除隐性壁垒；另一方面要破除“官本位”的思想观念，过去处理政府、市场、社会三者关系中，政府一贯处于主导地位，但负面清单管理是现代化政府管理的产物，行政权力必须得到有效约束和制衡，严格依法依规行事，从思想观念层面破除“官本位”隐性壁垒。
　　后发与赶超
　　借翠亨新区探索“复制推广离岸实验区”
　　《报告》对中山如何对接三大自贸片区提出了3个方面9项具体建议，其中在促进产业稳增快转方面，提出了以翠亨新区为重点，探索建立“复制推广离岸实验区”的建议。
　　课题组认为，目前全国各省市，都积极争取自贸区创新制度落户，但在实践中，自贸区重点在于制度的创新，而非政策的洼地，但由于中山相比自贸区所在城市，政策本身并没有优势。
　　“所以，中山在对接自贸区的同时，重点在于制度创新与政策并重，如何在两者之间用较低的成本获得相应的效益。”课题组建议，采取“试点对接”的形式，取得政策的便利。重点以翠亨新区为契机，利用临海工业园“离岸孤岛”“后进后发”的天然优势，探索实施一切复制推广的管理制度和优惠政策，转变目前普遍的“自贸区产业过程管理”为“节点管理”。而这一做法的优势，能够较好消除各部门监管风险的疑虑，实现风险可控；能够较快树立起复制对接的品牌；能够远程对接码头东移远景计划。
　　其建议的具体实施内容如下：推进临海工业园政策叠加，对接战略布局、产业发展、实际需求三个方面，继续推进“综合保税区”申请与建设工作，优先形成与自贸区对接的政策基础。据了解，当前全国各地建立海关特殊监管区域125个，作为政策最为便利优惠的综合保税区、保税港区、跨境工业园区等特殊监管区域超过20个，珠海目前正积极申请在高栏港成立综合保税区。中山目前仍没有一个可以应用高端政策的海关特殊监管区域，可利用深中通道获批建设和孙中山先生诞辰150周年为契机，进一步加大申请步伐，争取早日获批。
　　同时，推进临海工业园对接自贸区试验区。同步将中山对接自贸区制度在临海工业园区试验，并逐步将其打造成为自贸区的合作拓展区、粤港澳服务业开放先行区、高端制造业承接区、中瑞产业合作区。
　　此外，紧密结合翠亨新区发展，加强与自贸试验区金融机构的业务合作，主动服务自贸试验区内的外资金融机构、投资机构、跨国公司、专业中介和咨询服务机构在区外布局的需求，吸引自贸试验区的中小企业融资服务中心、民间财富管理中心、私募股权投资中心、金融产品研发和服务后台中心、金融人才培训中心来中山设立分支机构，培育新型金融服务功能和业态，推进金融资本与产业资本融合发展。
　　探讨
　　对接自贸区从复制制度开始
　　讨论嘉宾
　　横琴新区政策法规室副主任 王彦
　　拱北海关加工贸易监管处副处长 周晓雷
　　坦洲镇党委委员、副镇长 李明生
　　市政协委员、中国邮政集团中山市分公司总经理 何小明
　　议题1.对接自贸区中山最先可从哪些地方入手？
　　复制制度也是一种积极对接
　　周晓雷：由市政协和中山海关就中山如何对接自贸区做的课题调研很有意义，里面也提出了很多可行的意见。总的来说，对接自贸区是一个系统工作，涉及的面很广，那么　　《报告》里面提出来的“先易后难”“先重点后全面”等方法论我觉得是很科学的。
那么说到怎么对接的问题，复制推广自贸区制度也是某种意义的对接。中山可以结合自身实际情况，按照成熟一项推广一项的方式逐步进行。另外，《报告》提到的申请海关特殊监管区域的建议也是一个很好的对接方式，在这一方面可进行深入研究，提出更加可行的方案推动进度。
　　何小明：中山不是自贸区，但可以努力建成“自贸区辐射区”的首批示范区，研究好对接战略非常有必要而且非常迫切。我认为对接主要有几个层次，一个是制度的对接，自贸区很多制度是创新性的，中山动作应该更快，自贸区新制度一出来就要跟紧，能复制的直接复制，不能复制的根据实际情况再修改、完善；第二个是系统的对接，这里又包括信息化系统的对接、办事机构的对接等，可能涉及到很多部门和事项，琐碎繁杂，但只要我们去推动，总能取得一些成效、争取一些便利；第三个是区域的对接，比如我们的神湾就是粤澳游艇自由行的试点，可以利用这个平台强化跟澳门的联系，扩大对外开放力度。
　　议题2. 中山还有哪些地方亟待完善？
　　交通建设是重中之重
　　王彦：横琴自贸片区的建设正在推进，其中交通路网做得比较好，尤其是地下综合管网工程，是非常现代化的。横琴的综合管沟工程，全长共33.4公里，投资达到20个亿，是目前国内最长、规模最大、一次性投资最高、覆盖面积最广、体系最完善的综合管沟。
　　李明生：坦洲毗邻珠海，受到横琴自贸片区的辐射也很直接。举一个例子，自从长隆项目建成后，每逢周末坦洲很多酒店都是爆满的，直接带动了坦洲的消费。这些年我们坦洲镇也在积极对接珠海以及横琴的发展，也取得了一些成效。但存在的问题也不少，其中交通问题首当其冲，现在两地还有不少断头路需要解决，希望中山市政府能够利用对接横琴自贸片区的契机打通这些断头路，为其他领域的对接打通交通障碍。
　　他城
　　“泛珠模式”下的佛莞惠
　　各地都在密切注视、紧紧抓住可复制的经验和溢出效应，加快对接自由贸易试验区创新制度。课题组通过考察、调研和梳理，认为在珠三角城市主要采取“泛珠模式”对接自贸区，即以质量为中心、以效益为目的，加快自身产业转型实现自贸区制度延伸。
　　佛山▶▷打造“不是自贸区的自贸区”
　　佛山提出打造“不是自贸区的自贸区”口号，于2015年12月各口岸全面启动“互联网+易通关”改革，率先复制推广广东自贸区政策，创新贸易便利化，这是全国第一个全面实施“互联网+易通关”的城市，进出口企业可以在网上办理报关、查验、缴税等通关业务和提前归类审价手续。
　　同时，该市还密切佛港澳台合作，深入落实CEPA和粤港、粤澳合作框架协议，加强与香港、澳门、台湾地区在贸易投资、先进服务业、科技文化、人才教育等领域的合作交流。并推动佛港澳服务贸易自由化，大力引进港澳台现代服务业项目，谋划打造粤港合作高端服务示范区，加强佛港跨境电子商务合作，加快国通保税物流中心建设。
　　东莞▶▷建成国家自贸区示范延伸区
　　该市明确提出以实施东莞制造2025战略，建设中国制造样板城市为目标，建成国家自贸区示范延伸区。其重点是紧密结合推进粤港澳服务贸易自由化，积极探索在自贸区外的外商投资管理服务改革，打造外商投资管理服务“单一窗口”，争取将自贸区先行先试政策延伸到东莞；提出力争通过1—2年的试点改革，建立一套在全省乃至全国“可复制、可推广”的便利化管理服务机制，形成“贯穿全程、管理到位”的事中事后监管体系，力争使东莞成为外商投资项目审批最快捷、市场准入最便利、部门联合管理最到位、政府服务最高效的城市之一。
　　惠州▶▷延伸优势做长做优配套产业
　　该市提出抓住广东建设自贸区、粤港澳服务贸易自由化的机遇，深化与港澳台交流合作的规划，以产业高端化、集群化、低碳化为目标，进一步做大做强支柱产业、做长做优配套产业、改造提升传统产业，加快打造四大产值超千亿元的产业集群。包括充分发挥出口的支撑作用，深入推进科技兴贸创新基地、外贸转型升级示范基地建设，重点鼓励有自主知识产权和自主品牌的产品出口等，同时积极培育外贸新业态，发展一批服务贸易龙头企业，启动筹建进口商品展销中心。
　　挑战
　　如何应对“虹吸效应”?
　　调研组认为，自贸区拥有更高的管理自由度和更多的经济优惠政策，除了给中山带来的契机和红利外，其对中山将形成的“虹吸效应”重视。
　　投资转移
　　考虑到自贸区对企业的国际化运营、贸易便利化、金融国际化、利率市场化等政策的种种利好，在资本逐利的本性下，无疑会对一些符合条件的企业如高端制造业、外向度较高企业形成巨大的入驻吸引力。比如，对符合条件并在自贸区注册的企业，可能给予更多的政策优惠，如对区内加工制造的产品免缴增值税，对境外投资收益采用分期缴纳所得税等等，诸多“政策红利”会导致企业总部和部分企业将技术中心、财务中心、运营中心和营销中心等功能性部门转移到广州、深圳、珠海，进而对中山经济发展及招商引资形成一定程度的“挤出效应”。
　　集聚牵引
　　自贸区实行“境内关外”管理模式和“一线放开、二线管住”监管方式，能够有效简化手续，降低企业运营成本，促进区内金融、人才、技术等“要素资源”高速流动。再加上广州、深圳和珠海都有相应的海关特殊监管区域、以及相应的保税和自由港，其所带来的高端制造业和贸易、仓储物流企业的聚集，这些优势都将强化上述三个城市的规模集聚优势，而与之仅“一墙之隔”的中山，正在积极布局集群发展计划，打造中山经济“升级版”所需高端要素将面临“外力牵引”。
　　创新挑战
　　2015年1—11月，中山38家海关注册备案的全省重点先进装备制造企业出口33.8亿元，占高新技术产品出口比重9.6%，进口6.5亿元，占高新技术产品进口比重3.2%。自贸区建设虽会对中山产生一定辐射、带动效应，但同时也对产业配套的要求更为提高。如果不主动加快推动产业协同创新，进行更高层次的转型升级，长期依靠中低端产业和低附加值产品参与区域经济竞争，进一步加剧中山与周边发达地区之间的马太效应，在未来区域经济竞争中处于劣势地位。