提案对中山“一中心四组团”空间和城市功能作了系统规划。图为中山市利和广场一带。 叶志文 摄

  上个月，中山市党代会上提出“一中心四组团”战略，被普遍认为是破解中山发展“四个难以为继”的突破口，可谓“组团战略2.0”。四大组团该如何划分？又该如何推进保证实效？在本次中山两会上，组团战略成为许多政协委员口中的高频词。
  1月10日，在农工党中山委员会提案《构建一中心四组团空间发展格局 引导资源要素优化配置和高效整合》（以下简称“提案”）中，政协委员对中山“一中心四组团”空间和城市功能作了系统规划。这份提案还建议，每个组团应成立由市领导牵头的管委会，逐步将经济管理和社会管理职能分离。同时，适时推动组团内镇区的兼并重组。
  A 回顾
  历史方案为何难以奏效？
  关于中山“市管镇”的优劣，官方和民间的讨论由来已久。农工党中山委员会认为，在上世纪90年代，为加快发展加工贸易经济，中山鼓励镇、村、个人大兴物业、招商引资，推动了经济快速增长，“市管镇”发挥了积极作用。
  但随着时间推移，这种粗放的管理模式弊端尽显：土地资源粗放蔓延，城市功能格局碎片无序，中心带动不强，镇区各自为政。
  从10多年前起，中山一直在努力破解行政区划的框框。早在2005年，中山已出台《关于加快我市组团发展的若干意见》，提出系统的“四大组团”协同发展战略，并将其写进“十一五”规划；进入“十二五”之后，中山进一步提出“一主三副多节点”城市新格局的规划；到了2012年，中山探索将全市划为六大经济协作区，以加大协调力度推进全域中山建设。
  区域规划一直在调整，为何实际效果有限？提案得出一个结论：各镇区作为独立的行政主体，具有各自独立的土地、财政、人事管理目标，考核也以镇区为主体，导致上述“大区”制难以落到实处。
  2016年12月，中山市第十四次党代会报告明确提出，将实施组团式发展战略、做实组团式发展模式和整合利用要素资源，统筹考虑全市区域空间布局、产业基础、资源禀赋，构建“一中心、四组团”差异化发展格局。这也被认为是中山破解“四个难以为继”的钥匙，也就是坊间俗称的“组团发展2.0”。
  B 城区
  首位度不高辐射力缺失
  农工党中山委员会在对比珠三角9市后发现：无论是土地资源利用效率，还是行政管理规模效益，中山均已处于珠三角中游水平，已经落后于广州、深圳、佛山和东莞。
  以2015年为例，中山每平方公里创造GDP为1.69亿元、每平方公里人口密度为1749人，与深圳（8.77亿元、5397人）、佛山（2.11亿元、1935人）和东莞（2.55亿元、3373人）相比，土地利用效率仍有较大的提升空间。
  按照区域经济学规律，合理的城市空间结构应为：土地利用集约度随着离城市中心的距离越远就越低。但从中山实际来看，城区首位度不够，缺乏辐射力。2015年中山主城区占全市经济总量的比重仅为18.87%，远低于国际流行的首位城市应占该区域经济总量30%的标准。
  “纵观国内外城市，凡是中心发展得好的城市，城市化程度就越高，经济实力就越强。否则就如同没有太阳，行星和卫星就没有活力一样。”农工党中山委员会认为，中山中心城区“龙头小”，吸纳力和辐射力较弱，制约了经济社会快速发展和效益水平的提高。
  而从行政管理规模效益来看，中山也全面落后于广深佛莞4个城市。
  2015年，中山市每行政单元人口规模为12.48万人，每行政单元创造GDP为120.4亿元，与深圳（18.27万人、296.66亿元）、佛山（22.97万人、250.12亿元）和东莞（25.20万人、190.15亿元）相比，行政管理规模效益仍有较大的提升空间。
  中山的行政单元是镇区，由于资源分配不均衡、发展程度不平衡，一些镇区为争夺项目和企业，无序竞争，不断压低土地价格，各类**政策不断加码，导致公共利益受损。各自为政的利益格局导致协调统筹难度加大。如各镇区基础设施建设主要顾及辖区内，而镇区之间基础设施则衔接不畅，出现了不少“断头路”和“断头河涌”，目前市内“断头河涌”有约104条。
  C 对策
  以“经济区”统筹市域空间
  如何保证“组团战略2.0”实施到位？农工党中山委员会认为，应当以“经济区”的理念统筹市域空间发展，首先实施“强心”战略，建设高品质城市中心，引导交通基础设施和公共服务设施配套向中心布局，打造城市建设重点和亮点。加速高端人才、资源要素等向中心集聚，提高城市中心的首位度和辐射带动能力。而组团发展的关键，在于以同类型经济区一体化的思路引导资源要素优化配置和高效整合。
  为调动组团内各行政区积极性，提案提出五点建议：
  一是实施一元化管理。在“一中心四组团”设立经济区管委会，由市领导兼任管委会主任，统筹组团内部事务，增强组团的协调推进能力。
  二是实施一体化管理。选择组团中心镇区，推进组团合署办公。按照分类管理、便民高效的原则，将原行政区事务进行分类管理。经济和基础建设事务（如规划、建设、产业招商、河流治理等）划分到组团中心统一管理；社会性事务（如公共服务、项目服务、居民服务等）保留在原行政区办理。
  三是坚持错位发展。各组团要坚持资源整合、错位竞争，构建基于整个区域的产业服务体系、公共服务体系，在组团中实现资源共享、优势互补，让区域成员享受较低的综合成本。
  四是进一步优化组团内部结构。推动组团内部各镇区的“兼并重组”。适时选择若干面积偏小、地理相邻、产业相近的镇进行兼并重组。通过镇区合并，适当减少行政区数量，提高行政管理规模效益。
  五是将以镇为主体的考核机制调整为以组团为主体，改变目前由于镇区差异导致目标设定不科学和考核不合理的状况。