□中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组
摘要
　　乡镇人民代表大会作为中国人民代表大会制度的重要组成部分和社会主义民主政治的基石，理应在中国的民主法治乃至整个社会政治结构中占据重要地位。然而，受制于制度和现实层面的各种因素，乡镇人大功能不彰，其角色定位和实际功能之间存在较大差距。本文基于对近年尤其是2014年中山市镇级人大监督工作的现实考察，认为其结合自身的独特优势，在法律框架内实现了有限突破。其对基层人大监督的定位、对人大与党委和政府之间关系的把握，反映了广东脚踏实地的作风和精神，体现了现实主义的理念和路向。但从长远来看，乡镇人大的地位和功能，应当根据宪法和法律所确立的整体框架，进行更科学的厘定。
关键词
中山市 镇级人大 监督
核心提示
　　乡镇人民代表大会是中国宪法所确立的五级国家权力机关中最基层的一级，是人民代表大会制度的重要组成部分，也是社会主义民主政治的基石。乡镇人大随着1954年《宪法》的颁布而诞生，迄今已有逾60年历史，其间遭遇过挫折、沐浴过风雨、经受过起落。在一定程度上可以说，中国乡镇人大的发展史，即是一部国家民主法治的演进史。近年来，随着“依法治国”方略的逐步实施、基层民主法制的不断完善、乡镇各项配套改革的协同推进，乡镇人大制度在理论和实践上都取得了不少突破，在规范基层权力运行、代表和实现民众权益、推进基层民主化进程、优化基层社会治理、促进新农村建设等方面，发挥着不可替代的作用。但客观来看，受制于制度的缺失、机构的不完善、体制的复杂、代表素质的良莠不齐、经费的短缺等现实因素，乡镇人大仍陷于“虚化”和“边缘化”的泥淖。为破解乡镇人大制度的这一难题，孙中山先生的故乡、有着“敢为天下先”传统的广东中山市，在法定框架和空间内先行先试，审议通过了《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》，填补了镇级人大监督制度的若干空白，并以此为契机，推进镇级人大闭会期间的各项监督工作，理顺人大与党委、政府之间的内在关系，探索人大代表联系选民的各项制度，使基层人大制度焕发出勃勃生机。
1.乡镇人大的现实图景：角色与功能之间的鸿沟
　　俗语云，“乡镇治则郡县治，郡县治则天下安”。乡镇人大在中国的民主法治乃至整个社会政治结构中扮演着重要角色。然而受制于制度和现实层面的各种因素，乡镇人大功能不彰，其角色定位和实际功能之间存在较大的差距。
●(一)重要角色的定位
　　乡镇人民代表大会的法律地位、作用和权威在《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)中有明确规定。它是最基层的国家权力机关，是整个国家政权的基础，是国家治理体系的重要组成部分；它亦是基层民众参与管理国家和社会事务、行使当家作主权利的制度平台，是基层民众有序、理性地参与基层社会治理的有效载体，是政情和民意之间最直接的桥梁。可以说，基层人大功能的发挥直接关系到国家的民主法治化进程。从现实来看，乡镇人大制度的发展和完善，在保证“依法治国”方略的顺利实施、维护改革发展稳定的大局、推进基层依法执政和依法行政、扩大基层民主、切实反映民意、有效化解当前社会矛盾、维护经济和社会发展的良好秩序、推动社会主义新农村建设和构建和谐社会等方面，具有独特价值。
　　正因为此，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江于2014年5月在浙江就乡镇人大工作进行调研时强调，“要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平”。
●(二)法律制度的缺失
　　尽管居于如此重要的地位，实践中乡镇人大功能的有效发挥却受多种因素制约。法律制度的缺失即是其中关键的一环。
　　在中央层面，中国现行《宪法》和《地方组织法》规定，乡、民族乡、镇人民代表大会属于“地方各级人民代表大会”，且明确规定了乡镇人大的职权及其工作内容，但在制度设计上对乡镇人大与县级以上地方人大进行了区别对待。根据《地方组织法》的规定，设立常务委员会(第2条、第40条)、组织特定问题的调查委员会(第31条)及设立专门委员会(第30条)等规定，仅适用于县级或设区的市级以上的地方人大。乡镇人大不设常务委员会，仅设主席和副主席 (第14条)，“举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会”(第15条)，似将乡镇人大主席团定义为负责召集会议的 “临时性机构”，主席团的工作内容不明确、工作机制缺乏规范，导致在实际工作中遭遇许多困难。进而，由于《各级人民代表大会常务委员会监督法》 (以下简称《监督法》)仅适用于各级人大常委会，也使得没有常设机构的乡镇人大在闭会期间的监督工作无据可依，严重阻滞了乡镇人大监督工作的开展。此外，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)等相关法律对乡镇人大的代表选举制度、乡镇人大主席团的工作机制(包括议事规则、会议制度)、乡镇人大代表的履职与培训制度(包括代表联系选民、议案和建议办理制度)、乡镇人大信访、检查、视察制度等方面的规定过于笼统和抽象，缺乏可操作性。
　　当然，中央层面的立法缺失也为地方立法提供了动力和空间。近年来，不少省市先后就乡镇人大工作、代表选举等制定和修改法规和规章，如《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》 (2010年修正)、《山东省乡镇人民代表大会工作若干规定》(2010年修正)、《宁夏回族自治区乡镇人民代表大会工作条例》(2007年修正等)。这些地方立法主要对乡镇人民代表大会的职权、人民代表大会的会议制度、人大主席团的职权、人大主席和副主席闭会期间的工作内容等作了规定，但对于乡镇人大代表的职权和代表联系选民制度、乡镇人大闭会期间的监督工作等仍然没有涉及，制度阙如的现实未能得到根本改变。就广东省而言，现行有效的《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》通过于1995年，已近20年未予修改，其对乡镇人大的职权仅作了原则性规定，对乡镇人大的职权行使、监督工作的开展等亦只有笼统规定，未能及时回应乡镇人大在新形势下的发展需要。
●(三)现实条件的掣肘
　　除了制度的缺失之外，囿于机构不完善、机制不健全、代表素质不高、经费短缺、信息不对称等现实因素，乡镇人大的实践状况并不尽如人意。不少地方的乡镇人大被边缘化、权力被虚置。
　　第一，在监督体制方面，乡镇人大监督的对象主要是政府，政府的负责人大部分还是乡镇党委的副书记或委员，现实中往往乡镇党委书记又兼任人大主席，党委委员兼任人大办公室主任和副主席，并且乡镇党委书记、副书记或党委委员往往是乡镇人民代表大会主席团的常务主席。因此，乡镇人大在行使监督权时有极大可能遇到组织、工作、能力和心理等多重障碍。第二，乡镇党委和县级以上人大对乡镇人大支持不够。县级以上人大对乡镇人大缺少协调和指导，乡镇党委和上级机关对乡镇人大的经费与人力资源支持、后勤保障和政策支持的力度和对乡镇人大工作重要性的认识和重视程度都远远不够。第三，乡镇人大代表的组成多元，许多代表来自农村、社区、企业，一方面显示出较强的人民性，但另一方面，也有素质参差不齐之虞。相当数量的代表文化素质、法律素质不高，沟通能力不强，为民众代言的意识薄弱，在很大程度上会影响代表与选民的沟通交流，制约乡镇人大工作的顺利开展。第四，监督工作要取得实效，监督者掌握全面、准确的一手信息异常重要。而现实中，乡镇人大的监督工作面临着严重的信息不对称。政府的工作汇报和反馈是人大监督的最主要信息来源，这种被动式的、单一的信息获取方式抑制了人大监督功能的发挥。
2.中山市镇级人大监督工作的创新：法律框架内的突破
　　中山市乃粤南重镇，自2012年以来正努力争创“法治广东建设示范市”。在人大监督工作方面，中山市人大取得许多创新性进展，与广东省各级人大一同成就了人大监督的“广东现象”。与其他地级市最大的不同在于，中山市实行扁平化的行政管理架构，未设区县，而是下设18个镇、5个街道和1个高新技术开发区。中山市各镇的经济相当于其他城市的县级经济，政府机构设置也与其他县级政府类似，但人大机构的设置严格依照《地方组织法》关于“乡、民族乡和镇”的规定，未设常务委员会。尽管前文所述的种种因素同样困扰着中山市各镇级人大，然而，一则受益于中山市近年来经济的快速发展和城镇化的加速推进，二则受益于扁平化的结构设置，三则受益于中山人“敢为天下先”的精神，中山市各镇级人大较之其他乡镇人大具有天然的优势。在监督工作中，中山市镇级人大将此优势转化为实际的成效，在法律框架内实现了突破。
●(一)填补乡镇人大监督制度空白，强化闭会期间的监督
　　中山市在人大制度建构方面一向颇有作为。在省一级相关立法缺失的情况下，制定了包括《中山市人民代表大会议事规则》《中山市镇人民代表大会议事规则》等在内的一系列相关制度。尤其值得关注的是2014年1月1日起施行的 《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》(以下简称《镇人大监督工作暂行办法》)，它是全国首部关于镇级人大监督工作的规范性文件，它的出台标志着中山市各镇的人大监督工作尤其是闭会期间的监督工作自此有章可循。正如《镇人大监督工作暂行办法》的“起草说明”中所显示的，该办法的出台回应了三个现实需求：首先，中山各镇可支配财力实现历史性跨越，对依法加强预算审查监督提出了要求；其次，由于中山不设县区，在简政放权背景下，各镇拥有了许多县级事权，产生了强化人大监督公权力、保障公民权益的需求；最后，破解乡镇人大监督难题，是中山争创“法治广东建设示范市”的必然要求。
　　《镇人大监督工作暂行办法》的亮点主要体现在五个方面：一是将“镇人民政府及其职能部门、上级国家机关派驻镇的部门”确定为镇级人大监督的对象(第7条)，解决了过去对工商、质检、税务等“垂直”行政部门和“两院”派出机构监督不到位的问题；二是将代表小组确立为代表开展监督工作的基本形式，规定“可以设立法制、财政经济、城乡建设、农村和社区、教科文卫等若干小组开展代表活动”(第5条)，以增强代表的专业性尽量弥补代表非专职的缺陷；三是规范了执法检查、听取专项工作报告的监督方式，明确其主体、内容、形式和程序，增强监督的剐性；四是强化了预算审查监督，规定“镇人民代表大会应当成立预算审查委员会”(第21条)，并将预算编制、批准、执行、调整等各个环节均纳入审查范围，细化了审查的内容和程序；五是在借鉴外地人大做法、总结本地经验的基础上，推动对政府职能部门及上级国家机关派驻镇的部门的年度民主测评工作，规定了测评的内容、程序和对测评结果的刚性运用。调研发现，《镇人大监督工作暂行办法》实施一年以来，乡镇人大闭会期间监督功能发挥受限的局面得到了相当程度的改变，赢得了社会各界的关注和好评。
●(二)结合各种监督形式的优势，增强人大监督的刚性
　　中山市镇级人大在监督过程中，善于在常规监督和特别监督之间灵活切换。一方面，严格遵守《地方组织法》《代表法》和《镇人大监督工作暂行办法》等的规定，履行监督职责；另一方面，在实践中根据监督对象、内容和目的的不同而灵活选择监督形式。更为可贵的是，针对同一监督对象或事项，结合不同监督形式的特点和优势，以“组合拳”的方式开展监督工作，达到“1+1>2”的效果。
　　●1.听取和审议工作报告
　　在每年例行听取和审议政府工作报告之外，中山市各镇还以审议专项报告为切入口，对文化教育、医疗卫生、社会治安、城镇建设等关系群众切身利益、社会普遍关注的问题进行专项听取和审议，同时对监督事项进行持续性的跟踪落实，推动政府各项工作的落实。例如，2014年5月，东凤镇人大代表听取了该区雨污分流工程建设的专题汇报；8月，板芙镇人大组织代表参加了十件民生实事专题汇报会，对政府落实民生实事的进展情况进行监督。
　　●2．执法检查
　　法律的生命在于经验，法律的意义在于执行。执法检查是法律法规等规定的乡镇人大监督的重要形式。中山市及其各镇的人大通过多层次、多形式的执法检查，起到了保证法律法规有效实施、促进依法行政、增强民众法律意识、纠正违法行为等积极效果。
　　从检查内容看，一方面，中山市人大和各镇人大既会针对同一法律法规的执行情况在同一时期展开从城市到乡镇基层的全面检查，依循法制运行的规律，达到事半功倍、查无遗漏的监督效果；另一方面，镇人大也会根据各镇当前的工作重点和民众关心的问题来确定各自的执法检查重点。例如，2014年4月至5月，中山市人大常委会对该市实施《农业法》的情况进行了执法检查，听取了市相关部门的汇报，并赴南朗镇、黄圃镇、三角镇等实地考察了现代农业发展项目，还邀请当地镇的部分人大代表参加。同一时期，东凤镇、神湾镇、小榄镇、沙溪镇等镇人大办公室也先后组织当地人大代表对《农业法》的执行情况进行检查。2014年5月，为了打击“黄赌毒”等违法犯罪活动、创造良好的社会治安环境，大涌镇人大代表监督执法小组与镇相关职能部门一道，开展了文化娱乐场所专项执法检查；6月，东凤镇人大办公室组织市、镇人大代表对辖区内的食品安全加工和销售情况进行执法检查。沙溪、横栏、阜沙、民众、神湾等镇也针对社会管理中亟待解决和民众关心的问题(如市场管理、社会治安等)，组织人大代表进行执法检查。
　　从检查形式看，执法检查既有大型也有小型检查，既有重点也有一般检查：从检查方法看，实践中，执法检查往往同代表视察、专题调研、听取和审议专项工作汇报，以及跟踪监督、整改等有机结合，提高监督实效，增强监督刚性。对于在检查中发现的问题，乡镇人大会及时向执法部门提出意见，或者形成代表议案和建议，一般不直接处理。
　　●3．财政预算审查
　　健康的财政是乡镇政权顺畅运行的基础，是政府为公众提供充足的公共产品和服务、有效进行行政管理和社会治理的前提。自2009年起，在中山市人大常委会的指导下，各镇人大就成立了预算审查委员会，它作为非常设的辅助性工作机构，负责人大会议期间的预算审查，并根据实际需要开展闭会期间的预算监督工作。经过5年多的探索，市级、镇级预算监督体系已经臻于成熟。在此基础上，《镇人大监督工作暂行办法》将“各镇人大设立预算审查委员会”作为强制性要求写入，并规范和细化了预算审查的内容和程序，有助于进一步建立健全镇级人大监督体系。
　　各镇人大严格依照《镇人大监督工作暂行办法》的规定，每年初在镇人代会召开期间，由各代表团和预算委员会审查镇政府当年预算执行情况和下一年预算草案，并由预算审查委员会向大会主席团作出审查报告；每年年中预算审查委员会审查本镇预算上半年执行情况，并将审查情况报大会主席团备案。2014年8月13日，坦洲镇召开了上半年预算执行情况审查会议，审查了预算执行情况，并听取了财政部门负责人的解释和说明。三乡镇近年来除成立了预算审查委员会，负责人代会期间和闭会期间预算审查监督工作外，还建立了审议专项工作报告投票表决制度，表决审议镇政府提出的关于桂山中学项目和雨污分流一期工程项目银行贷款和还贷资金纳入财政预算安排的事项，表决通过了镇政府借贷报告。同时，各镇人大密切关注对政府重大工程的资金监督，尤其是农村道路建设、农业园区发展、学校房舍建设、医院大楼施工、污水处理厂建设等民生工程，保证财政资金“花得对，花得值”。
　　●4．民主测评
　　《镇人大监督工作暂行办法》以专章的形式对“民主测评”这一新兴的监督方式作出了规定。它要求，中山市镇政府所有职能部门及上级国家机关派驻各镇的所有部门接受年度测评，全体镇人大代表采用无记名投票的形式进行评分，测评结果向代表报告。该办法施行之后，中山市所有镇均于2014年初围绕依法办事、工作效能、政务作风和议案建议办理四个方面对职能部门和部分事业单位进行了测评。各镇立足自身情况，对民主测评制度进行了进一步补充和创新。例如，东升镇细化了《镇人大监督工作暂行办法》的操作措施，并将民主测评结果作为镇机关干部年终考核的参考依据。东升镇和南头镇规定，对当年度测评分数排位后3位的单位，作为年内重点监督工作对象，对连续2年测评分数排名后3位的单位，由大会主席团建议其上级取消其年度考核中的评优资格，并对其主要负责人诫勉谈话或轮岗。大涌和沙溪等镇除了民主测评外，还对镇领导班子及成员进行了民主评议。为了克服因会期太短而使代表无法深入了解职能部门工作情况的问题，南朗镇人大开展了月度视察活动，平均每月组织人大代表视察3个职能部门，防止民主评议“走过场”，进一步提升人大监督效果。古镇镇人大在民主测评后召开了民主测评中排名后5位单位的整改座谈会，并将跟踪督办这些单位的整改落实情况。
●(三)完善代表联系制度，提高代表履职能力
　　●1．设立人大代表小组
　　乡镇人大代表小组是乡镇人大闭会期间开展监督工作的主要组织形式，有利于加强乡镇人大主席团成员与人大代表、人大代表之间以及人大代表与选民之间的联系，有助于更好地发挥人大主席团和代表们在闭会期间的作用。同时有助于代表充分发挥专业优势，集中精力对监督事项进行认真调查，对存在的问题和不足进行全面深入分析，从而提出更具针对性和操作性的意见和建议，提高人大监督的质量和水平。
　　《镇人大监督工作暂行办法》第5条对代表小组的分类作出了指引——“可以设立法制、财政经济、城乡建设、农村和社区、教科文卫等若干小组开展代表活动”，实践中，各镇主要因应各自的具体情况、需要和习惯来分类，口径并不一致。例如，南朗镇人大将全镇74名市、镇人大代表按地域和系统分为7个代表小组，邀请代表列席镇的重要会议，组织代表参加执法检查、专题视察和调研等活动，为代表联系选民、了解民情、反映民意和履行代表职责创造了条件。在工作地点上，逐渐向各村和居拓展，74名市、镇人大代表分区开展联系选民工作。横栏镇组织全镇人大代表成立了法制、财政经济、城乡建设、农村和社区、教科文卫等5个专业代表小组；三乡镇把部分党代表和61名人大代表进行整合，分成13个功能小组，本着“专题、小型、深入、实效”的原则开展活动。各镇十分重视代表小组活动带头人的选择，南朗、港口、横栏等镇区通过甄选，将“有胆识、有能力、有思路、有担当”的代表分散到各小组，并指定他们为活动带头人，并通过带头人联系代表开展活动，活动后由带头人整理检查报告报镇人大办公室，一定程度上解决了代表履职能力参差不齐的问题。代表小组联络员的选择也很重要。三乡镇人大根据功能组别的不同，在有关单位邀请一些年轻、责任心强、有一定专业水平和写作能力的工作人员担任各小组联络员，让联络员根据工作计划与安排通知代表活动，事后联络员根据代表建议和意见形成书面记录表和调研报告，从而解决代表履职能力不强的问题。
　　●2．代表联系选民制度化
　　《代表法》第20条规定，人大代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。在实践工作中，中山市各镇积极探索加强和改进人大代表联系选民的工作方法，较好地实现了代表联系选民活动的常态化、规范化和制度化的目标。一是利用代表活动室接待选民，打造代表联系选民的“服务平台”。南朗、港口镇利用代表活动室接待选民，对选民提出的重要意见建议或普遍反映的突出问题，通过提出议案、建议、询问等方式，督促政府有关部门办理。神湾镇搭建起选民——人大代表——政府多方交流平台，在活动室接待选民时邀请部分政府部门代表，让有关部门代表直接了解选民的利益诉求，解疑释惑，人大代表现场督促解决。二是通过“进社区、进村居”，拓宽代表联系群众的“工作平台”。港口、南朗等镇通过开展“进社区、进村居”活动，让代表走出去，进社区、进村居，让代表在选民中亮相，直接到选民中听取意见和建议，改变坐等群众上门反映情况的现状，主动走出去联系选民。
　　●3．代表培训常态化
　　乡镇人大代表履职能力关乎基层人大功能的发挥程度。中山市港口、南头等镇加强代表对 《宪法》《地方组织法》《代表法》《选举法》《监督法》和《广东省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等法律法规的学习和培训。小榄、神湾镇的培训做到了集中讲座与分散培训相结合，专家讲课与老代表现身说法相结合，学习理论与履职实践辅导相结合，大大提高了代表学习的积极性。
　　●4．完善代表议案建议办理制度
　　实践中，往往存在代表议案和建议的承办单位在承接交办时 “一阵风”，过后对议案和建议的解决方案不落实，对办理结果不追踪、办理效果不理想的情况。有鉴于此，小榄镇人大创新工作思路，以办理人代会议案与建议为切入口，建立答复会现场答复制度。在答复会现场由承办单位负责人向议案建议领衔人进行面对面的答复，领衔人对办理结果进行现场表态，对领衔人表示满意和非常满意的答复，承办单位提交正式的书面答复一式两份，一份交领衔人，一份交镇人大归档备案。对答复不满意的，要求承办单位继续办理，提交办理计划，并在下一年的答复会上继续答复，直到代表满意为止。同时制定议案建议跟踪落实制度，实行每月跟踪、季度通报、限时落实的督办制度，督促相关职能部门尽快办理落实，促进政府解决群众关心的热点问题。
3.中山市镇级人大监督工作的经验：直面现实的“折中”
　　此处使用的“折中”一词并不意味着让步和退缩，而是意在表明中山市各镇级人大在监督工作中客观评估和应对现实条件，最大限度地使用和整合资源，尽可能地拓展人大监督的空间。中山市各镇的人大监督工作取得较为突出的成绩，除了观念上重视人大工作、经费上提供保障、体制机制上进行创新之外，值得强调的还有以下几点。
●(一)突出基层人大监督的特点，作出准确定位
　　中山市镇级人大监督工作的成绩，首先可归因于其对基层人大监督的准确定位。乡镇人大在组成结构、与同级党委和政府的力量对比、代表的素质和力量、活动的经费和后勤保障、与基层民众的接触程度等诸多方面，都有别于县级以上各级人大，较后者更显式微，工作内容也更为广泛和复杂。这一现状无法在短期内得到改变，因此，如何在现有条件下对人大监督作出准确定位，对于有效发挥人大功能显得异常重要。
　　中山市各镇对人大功能做了现实、客观的判断，着眼于监督效果的提高，不拘泥于传统的做法，对监督形式、与被监督对象的关系等作了切合实际的调整。例如，在监督形式方面，人大代表深入社会，开展“进社区、进村居”活动，到农户家、企业车间、社区等与选民、群众面对面沟通，以闲谈而不是正式会议、座谈会的形式倾听他们的真实意见；对待被监督对象，更多采取约谈、调研、听取汇报等柔性手段，而极少采取刚性的专题询问、质询的方式，“和风细雨”式地进行问询监督，以目标的一致化解观点的分歧，消除监督对象的抵触情绪。
　　各镇人大将自身作为连接政府和选民的桥梁和纽带，一方面，了解社情民意，倾听民众声音，为公权力机关决策提供重要参考；另一方面，全面考察政府的工作情况，了解政府各项举措的用意和苦衷，向民众进行反馈，以促进民众和基层政府之间的相互了解，化解二者之间的某些张力和矛盾。进言之，人大监督往往也是政府部门宣传工作业绩的一个渠道，人大作为第三方作出客观评价，帮助上级政府部门了解下级部门的工作和进步。
●(二)理顺基层人大与党委、政府的关系，把握监督尺度
　　在乡镇层面坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，首先必须理顺人大和党委、政府的关系。一是坚持党的领导。坚持党的领导是人民代表大会制度不断发展和完善的基本前提，也是做好人大工作的根本保证。现行《地方组织法》规定，闭会期间，镇人大主席团保留主席和一个副主席。中山市各镇主席均由镇党委书记兼任，18个镇区中有9个镇人大副主席由党委委员兼任，非党委委员兼任副主席的，列席镇党委会。镇党委把人大工作列入日常工作日程，随时听取人大工作汇报，在党委会上研究解决人大工作中反映的困难和问题，镇人大按照党委的统一部署开展日常工作。二是主动向党委报告事项。由于《监督法》规定人大代表开展监督工作以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，个人不直接处理具体问题，因此，中山市各镇人大在履行人大的各项职权时，坚决落实向党委报告原则，重大事项及时向党委汇报，重要工作和重大活动事先请示党委的意见。例如，三乡、神湾、横栏等镇对执法检查、评议、听取专项工作报告掌握的情况，拟出专题调查报告，报党委会研究决定，由党委作出处理意见，镇人大不直接处理。
　　乡镇政府是乡镇人大的执行机关，同时也是行使行政权力的主体。中山市各镇人大在工作中注重正确处理乡镇依法行使重大事项决定权和监督权与政府依法行使行政权之间的关系，一方面坚持乡镇人大依法行使重大事项决定权高于政府的行政决定，另一方面，乡镇人大尊重行政权的依法行使，掌握监督标准，谨慎把握监督力度，讲究监督实效。具体来讲，就人大监督的标准而言，既要有助于发挥监督效果(制定一些量化、细化的标准)，又尊重政府活动的规律性和专业性(尊重行政自由裁量权)，处理好效率和依法之间的关系，尤其是在改革迅速推进的时期，注重处理好“法治”与“改革”的关系。
●(三)立足基层人大的实际，“借力打力”
　　乡镇人大在人力、经费、能力、实际影响和地位方面捉襟见肘，是不得不承认的现实。基于这一现实，乡镇人大积极整合“上下”“左右”的力量，实现“借力打力”。“上下”主要是指广东省和市人大，它们主要在工作指导、协调配合、代表培训等方面给镇人大以支持。“左右”则包括镇党委，甚至包括作为监督对象的镇政府及其职能部门等。例如，2014年7月，小榄镇人大办公室组织市、镇人大代表开展加强服务群众专项调研活动，代表们邀请沙口社区的居民代表、党代表以及该镇的社工委办公室、党政办公室、组织人事办公室、农业和农村工作局、社会事务局、住房和城乡建设局、国土资源分局等部门的负责人参加，“面对面”地现场解答群众提出的各类现实难题，增加监督效果。三乡镇则成立了党委人大联合督查组，督查小组的成员由三乡镇的全体人大代表和部分党代表组成，切实增强了督查力度。
4.乡镇人大展望：回归宪法和法律框架
　　人民代表大会制度的重要性一再被重申。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次明确，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。然而，乡镇人大这一人大制度重要的、基础的组成部分，却无论在法学还是政治学领域都未能得到足够的关注，在实践中更是处于尴尬的边缘化境地。中山市及其各镇人大在法定的框架内，立足于基层人大的实际，为提高基层人大监督效果、发挥人大监督功能，进行了一系列尝试，颇有意义，体现了现实主义的理念和路向，反映了广东脚踏实地的作风和精神。然而，从长远来看，似不应也不能裹足于此。对于乡镇人大的地位和功能，应当努力跳脱现实的“窠臼”，回归宪法和法律所确立的整体框架来准确界定，在此基础上于以{井一步规范化和程序化，彰显乡镇人大应负的责任和应有的功能。