党的十八届三中全会提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。生态补偿机制连接着经济发展与生态保育，不仅是一项协调区域发展的环境保护政策，也是解决社会公平、促进区域均衡发展、强化生态保护责任的主要手段，更是构建和谐社会的重要内容之一。近年来，国务院加强了生态环境保护和建设力度，提出了“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁违法谁付费”的原则，对推进各地和全国建立生态补偿机制起到了积极作用。

　　中山市在全省率先实施“统筹型”生态补偿政策，但还处于起步阶段，需要继续探索生态补偿机制扩面、提质、增效的做法，以进一步促进区域均衡协调发展。

　　一、我市生态补偿机制现状

　　（一）基本情况。

　　从2003年开始，中山市就开始探索实行林地生态效益补偿制度，到2008年，全市辖区内90%以上的林地均已纳入到生态公益林效益补偿体系。2013年，中山市实施了基本农田保护补贴制度。2014年7月，市政府出台了《关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》（以下简称《意见》），对中山市生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、补偿资金的筹集与分配和保障措施等重要内容作出了明确规定。同年，市住建局与市财政局联合下发了《中山市垃圾综合处理基地生活垃圾处置设施环境补偿实施细则（试行）》，进一步细化和明确了垃圾处置设施环境补偿的各项内容。我市开展生态补偿工作相关情况如下：

　　1.补偿对象。

　　目前，我市实施的生态补偿制度主要包括生态公益林生态补偿、耕地生态补偿两部分。现时全市共有省级生态公益林25.78万亩，市级生态公益林12.15万亩，基本农田61.63万亩，其他耕地14.70万亩（各镇区的生态公益林和农田面积情况如表1）。

　　2.补偿标准。

　　根据《意见》的规定，2015―2017年，中山市基本农田生态补偿分别执行100、150和200元/年亩标准，其他耕地生态补偿分别执行50、75和100元/年亩标准；生态公益林生态补偿方面，分别执行80、100和120元/年亩标准。

　　3.资金筹集。

　　中山市生态补偿资金来源包括三个方面：一是省级财政资金（省级生态公益林效益补偿资金和基本农田补贴省级补助资金），二是市财政生态补偿资金，三是各镇区支付的生态补偿资金。市、镇区财政按照4:6比例分担除省财政资金及市财政配套资金外的全市生态补偿资金，火炬开发区自行负担，五桂山办事处由市财政全额负担。镇区应支付生态补偿资金按镇区生态补偿综合责任分配系数核算。根据各镇区的生态公益林和农田面积、镇区面积，计算出每个镇区总的责任面积，其中生态公益林和农田总面积小于责任面积的镇区要根据其缺口面积的大小缴纳生态补偿资金。镇区生态补偿综合责任分配系数越大，须支付的生态补偿金越高（见表1）。

　　表1　镇区生态补偿综合责任分配系数表

　　4.资金拨缴

　　2016年，全市安排生态补偿资金总额14124.4万元。其中，省级财政资金1424.5万元，市财政生态补偿资金总额6385.9万元，镇区支付的生态补偿资金总额6314.0万元（见表2），共有11个镇区需支付生态补偿资金。

　　表2　2016年中山市生态补偿资金筹集表

　　备注：1. 补偿标准为：生态公益林业100元/年•亩、基本农田150元/年•亩、其他耕地75元/年•亩

　　2. 五桂山办事处的生态补偿资金，除省财政生态补偿资金和市财政配套省财政资金外，由市财政全额承担。

　　3. 火炬开发区内的生态补偿由火炬区自行负担，其他镇区财政按照0.6的比例分担除省财政生态补偿资金及市财政配套省财政资金外的全市新增生态补偿资金。

　　（二）主要特点

　　中山市在全省率先实施“统筹型”生态补偿政策，是新《环境保护法》颁布后全省首个制定生态补偿政策的地级市。我市生态补偿工作具有以下特点：

　　一是建立了统筹型的生态补偿机制。有别于过往以生态公益林、基本农田分别单独为对象的单要素生态补偿，在主体功能区战略下，将各镇区的公益林和耕地与镇区面积的比例予以总体考虑，综合计算生态补偿资金。

　　二是构建了“市财政主导，镇区财政支持”纵横向结合的资金筹集模式。纵向，市、镇（区）财政按4:6比例分担生态补偿资金；横向，实行均一化生态服务付费模式，各镇区根据其生态补偿责任支付生态补偿资金上缴市财政，通过中山市财政统筹，将生态补偿资金划拨到各镇区，从而实现镇区间的横向转移支付，体现区域均衡与公平。

　　三是构建了基于区域综合平衡的生态补偿资金分担制度。采用镇区生态补偿综合责任分配系数核算各镇区应支付生态补偿资金。镇区发展受保护面积占该镇面积的比例越小，其综合责任分配系数越大，须支付的生态补偿金越高。

　　从近两年生态补偿政策实施情况看，现有纵横向结合的生态补偿模式在落实区域生态保护责任、促进区域协调发展方面具有一定的积极意义。

　　二、我市现有生态补偿机制存在的问题

　　中山市各镇区经济发展水平存在明显差异，区域发展不均衡的问题比较突出。产业集聚区域如火炬区、小榄、古镇、南头、三乡等镇经济发达，占用和消耗大量区域生态资源；部分镇区如民众镇、神湾镇、阜沙镇和五桂山等由于承担了较重的区域生态保护任务，产业发展和城镇建设受到了一定限制，缺乏保护、修复与重建生态的积极性和财政能力，巨大的经济发展压力给生态环境安全带来严重威胁。

　　（一）生态补偿覆盖面窄。

　　我市现有的生态补偿对象主要包括生态公益林、基本农田和其他耕地，而垃圾综合处理基地生活垃圾处置设施、河流水环境、水库、集中式饮用水源地、湿地等重要生态功能区尚未纳入生态补偿范围。

　　我市水源地分布广，湿地资源较丰富。饮用水源保护区囊括城区、东凤、南头、小榄、五桂山等20个镇级以上的集中式饮用水源地，范围广，影响大。而湿地主要分布在市境东面沿海、西南部沿海和河岸，面积约150平方公里，其中以沿海红树林为主，我市已先后在南朗镇、坦洲镇、板芙镇连续实施了3期的红树林营造工程，完成人工种植红树林4400多亩。根据《中山市建设高标准湿地公园的工作意见》，未来5年中山将建设20个湿地公园，我市湿地保护和建设力度不断加大。饮用水源地尤其是跨镇区供水的水库和湿地属于典型外部性的公共产品，对周边的居民行为约束性较强，所在区域损失的发展机会成本也较高。生态补偿范围不含这以上两类区域会导致各镇区横向转移支付的公平性不足，直接降低了“谁保护，谁受偿”的积极性。

　　对于固体废物综合处理设施等重要集中式环保设施生态补偿也未全面统筹实施。据了解，目前只有北部组团服务的周边几个镇区会每年支付一定的补偿费用给黄圃镇，其他两大组团垃圾处理基地及民众镇的生活污泥处理基地暂时未有补偿。

　　可见，我市现有的生态补偿办法主要针对林地、耕地等硬件方面的补偿，尚未对镇区不同的产业结构等软件方面实施补偿，如发展绿色生态产业与发展污染产业的镇区之间的补偿制度尚未确立，镇区节能减排落实情况等因素还未纳入，一定程度降低了生态补偿机制的有效性。

　　（二）生态补偿标准较低。

　　目前，我市已确定了逐年提高基本农田和生态公益林补偿标准，并扩大补偿范围到其他耕地，至2017年达周边城市平均水平的方案，但总体补偿标准仍相对偏低。

　　一是低于补偿对象期望。在制定相关补偿标准的过程中，我市在2014年对公众和镇区问卷调查中发现，对基本农田生态补偿标准，镇（区）政府意愿均值为262元/年·亩，民众意愿均值为342.3元/年·亩；对生态公益林生态补偿标准，镇（区）政府意愿均值为249.7元/年·亩，民众意愿均值为97.7元/年·亩。目前执行的补偿标准均低于镇区和民众的意愿。

　　二是低于珠三角周边城市生态补偿标准。珠三角周边城市如广州、佛山、东莞的基本农田补贴实行分级补偿，2014年的最高补偿标准已达500元/年·亩，我市2015年执行的是100元/年·亩的补偿标准。在生态公益林方面，2015年，东莞对农村生态公益林的补偿达140元/年·亩，我市同年执行的是80元/年·亩的补偿标准，均较广州、佛山、东莞的标准要低。

　　生态补偿标准在国际上有很多不同的核算方法，根据一般通用的原则将机会成本与直接成本合并计算出最低标准，按服务价值计算出最高标准，通过协商与博弈在两者之间定出。虽然我市通过公众参与来厘定补偿标准，但是，无论是对比周边城市还是补偿对象意愿还有一定差距。因此，过低的生态补偿标准不能完全体现生态环境保护成本和污染治理成本，更谈不上体现生态系统服务价值，降低了各利益相关方进行生态补偿的积极性。

　　（三）生态补偿方式单一。

　　我市生态补偿目前仅靠政府部门行政主导，市场补偿机制尚未建立，市场在生态补偿的配置中未发挥作用，补偿主体过于单一。我市缺乏在国内外已经较为成熟的包括探索森林碳汇、碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等市场化补偿方式。在具体补偿方式方面，资金补偿是现时唯一采取的方式，主要依靠中央和省、市财政纵向转移支付，以及市内各镇区缴纳补偿资金的横向转移支付，补偿资金主要还是以财政资金为主，资金筹集渠道比较窄。技术补偿、政策补偿等未有实施，补偿的灵活性、针对性有待加强。技术补偿可以探索加强包括耕作、养分、农药、灌溉、畜牧禽养殖等技术管理；政策补偿可以探索包括采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实行横向生态补偿。比如我市对五桂山自然保护区的林业栽种、养分、农药、灌溉等技术缺乏专门的培训和指导。同时，既没有通过建立检测和评估体系，对林农（即当地居民）在经营过程中对水土、空气质量进行检测和评估及奖惩，也缺乏引进生态旅游开发等适合自然保护区项目等措施。

　　（四）生态补偿核算评估体系不健全。

　　我市虽已建立了生态补偿的核算体系，但管理欠缺精细、科学，需要进一步完善优化。如我市对生态公益林生态补偿的核算，目前仅依据公益林面积这单一因素，对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑，容易产生树种单一，结构简单等问题，影响生态公益林的质量。另一方面，生态补偿资金核算未充分体现生态补偿的实质需求，未全面考虑保护功能和保护投入的差异性。如五桂山拥有全市保存最完好、森林面积最大的自然生态资源，森林覆盖率达75%以上，绿化面积超过90%，为我市生态保护发挥着积极的作用，被喻为我市的“绿肺”，但在对五桂山生态补偿中未有体现出与其他镇区的差异性。

　　三、完善生态补偿机制的建议

　　生态补偿是保育和改善生态环境的重要环节，对于维护生态系统稳定、确保区域生态“底线”具有至关重要的作用。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用行政和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

　　（一）扩大生态补偿的对象和范围。

　　生态补偿作为一种制度安排，扩大补偿对象和范围不仅有利于带动更多生态保护投入的增加，更重要的是有利于建立更广泛的生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。

　　一是借鉴其他城市补偿经验，对补偿主客体、补偿标准、补偿制度调整进行深入研究，将生态补偿的范围扩大至饮用水源、重要集中式环保设施，生态控制线、河流水环境和重要湿地，实现对禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。比如可以将水资源区域、湿地等面积纳入镇区生态补偿综合责任分配系数计算体系，充分体现系数的公平性。

　　二是结合我市正在开展的生态保护红线划定工作，将红线区域全部纳入生态补偿范围，并逐一梳理红线区域、功能定位、保护要求等相关重点信息属性，进一步细化全市生态补偿对象清单，并将补偿对象建档立册，将其作为生态补偿工作开展的基础和依据。

　　三是将镇区的产业结构和节能减排情况等因素纳入生态补偿制度。如发展绿色环保产业和节能减排好的给予一定的奖励措施给予鼓励，发展污染产业的应承担相应的污染费用，引导镇区调整产业结构，大力发展特色生态产业，推动节能环保产业的发展。

　　（二）合理提高生态补偿标准。

　　一是进一步加大财政资金对生态补偿的支持力度，建立生态补偿标准动态调整长效机制，适时提高补偿标准，使补偿标准与经济、社会发展状况相适应，从而提高各镇区和相关农户参与生态保护的积极性。

　　二是将补偿标准提升至“激励”级别。通过组织相关专业机构对补偿对象机会成本和直接成本的核算，得出最低补偿标准，对服务功能核算，得出最高标准。组织补偿对象（包括镇区和农户）进行充分的协商，拟定一个高于最低值的补偿标准，提高补偿对象主观能动性。

　　三是实施差异化补偿标准，按照补偿对象分类分级进行补偿。如在生态公益林方面，建议根据不同的林地类型，进行科学测算，确定不同的补偿标准，按林地类型分别进行补偿，体现补偿的公平与合理性。

　　四是设立市级生态补偿奖励调节资金，加大市内横向转移支付力度，参照各镇区经济总量按照一定比例筹集，在保障基础性生态补偿资金拨付的前提上，对于生态区位重要、补偿措施落实到位、生态保护成效显著的镇区给予奖励性资金。

　　（三）探索多元化生态补偿办法。

　　生态补偿是前瞻性和综合性极强的一项工作，涉及面很宽、范围很广、要素很多，既需要政府部门的主导组织，更需要全社会的共同参与，通过探索多元化的生态补偿方式，拓宽生态补偿渠道，进一步增强补偿的适应性、灵活性和针对性。

　　一是建立健全生态补偿投融资机制。坚持政府主导，进一步加大公共财政对生态补偿的投入，按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资，逐步建立政府引导、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，弥补政府补偿投入的不足。

　　二是积极探索市场化的补偿模式。探索在市内试点镇区推行排污权交易、水权交易、林业碳汇交易[注] 等市场补偿模式，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。建立全市环境容量资源、水资源总量、林总量等指标体系，测算全市用水总量、排污总量、碳排放总量，然后再根据综合经济发展水平、环境容量资源分布、人口等因素计算出各镇区初始分配量。由市政府主导建立市级排污权、排水权交易市场及引导各利益相关方参与碳排放权交易，首先推动超量和盈余的镇区进行市场化交易，再由盈余的镇区将排污权通过市场交易转移至有需求的企业。引入企业作为市场化交易方既可以解决单一财政拨款和转移支付补偿面窄的问题，也可以使补偿标准趋向合理水平。

　　三是落实生态破坏及损害补偿机制。按照“谁破坏谁恢复、谁违法谁付费”的原则，对生态破坏者采取缴纳补偿费或落实生态恢复工程等措施，使之负担起与生态环境损害相应的经济责任。

　　（四）加强生态补偿的评估核算和监督考核

　　整理和总结生态补偿核算体系和绿色GDP考核机制的探索成果，制定相关的政策和制度，并逐步在全市范围推广应用。

　　一是健全生态补偿核算体系。生态补偿核算体系应包括建立完整的生态产品和服务目录，科学核算生态产品和服务价值制定生态补偿标准等。在明确生态产品和服务方面，应包括流域补偿、生态系统服务补偿、重要生态功能区补偿、资源开发补偿等。在价值核算方法方面，可以采用生态系统服务功能价值法、市场价值法、意愿调查法、机会成本法、微观经济学模型法、生态效益等方法。通过健全生态补偿核算体系, 对生态产品和服务进行合理评估, 政府能够全面客观地衡量自然资源价值, 准确地了解我市自然资源利用现状, 科学地制定自然资源开发利用政策。

　　二是全面推行生态考核制度。生态考核制度有利于加速推动各级政府转变“唯GDP”的政绩观。长期以来，我国一直采用以GDP来评价国家和地区的发展状况，容易导致一些地区以牺牲环境为代价来发展经济。而通过生态考核制度，将定量核算生态系统的产出和效益、衡量地区生态文明建设成果，以及对生态系统的变化进行常态化跟踪评估纳入政绩考核，有利于调动领导干部对生态环境保护和投入的积极性。我市现有的生态考核制度主要是以五桂山为试点的领导干部自然资源资产离任审计。通过总结其经验，逐步完善领导干部自然资源资产离任审计，并向全市推行。五桂山是我市重点生态保护区域，它的生态考核制度试点对象广、针对性强、参考价值大。作为其他23个镇区，辖区内也存在数量不同的自然资源，也是生态补偿的重要主客体，因此扩大实施生态考核制度既有利于提高全市生态补偿的绩效，也扩大了监管的范围和对象，同时也是保证全市各镇区不以破坏环境为代价发展经济、使政府决策不偏离可持续发展道路、加快转变“唯GDP”的政绩观的重要手段。

　　通过生态补偿机制，把生态成本纳入到镇区经济发展的成本中，不但有助于强化生态保护的共同责任和意识，而且有利于缩小区域发展的不平衡现象，实现发展的共赢，推动区域均衡发展。