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探索建立长期照护保险制度健全中山市社会保障体系

发布时间:2017年01月25日  来源:市政协社会和法制委员会  

  长期照护保险制度作为社会保障制度的一个重要组成部分,被称为人们生命周期的最后一道安全网。随着我市人口老龄化形势日益严峻,加快探索建立超出个人和家庭支付能力的长期照护费用风险分担机制,将是我市应对老龄化挑战,促进社会经济发展的战略举措,是实现共享改革发展成果的重大民生工程,是健全社会保障体系的重要制度安排。

  一、建立长期照护保险制度的必要性

  一是解决庞大照护需求与高额护理费用矛盾的需要。据调查,截至2015年底,我市60周岁以上老年人有24.8万人,老龄化率15.6%。全市独居或同住成员均为60岁以上的老人数量为33726人,占户籍老人总数13.6%。60岁及以上老人身体状况较差或患有重大疾病的约占25%,空巢家庭占家庭总数的31.8%,需要抚养的人数占老人总数的40.72%,生活不能自理、需要长期护理的老人占5%;而据有关统计,半护理老人的护理费用占城镇老人可支配收入的65%,全护理老人的护理费用更占到80%。

  二是家庭结构变迁和老龄化的要求。长期的计划生育政策导致我国大部分家庭呈现“4-2-1”状态,两个劳动者将要同时赡养四位老人。一旦老人发生失能,整个大家庭将会受到影响,特别是随着老龄化加剧,这一问题更成为社会共性问题。此外,我市现行的医疗保障制度仅对患有疾病的患者支付医疗费用,并不包括老人的护理费用。因此,大力发展长期护理保险,可以保障老人长期护理需要,有效减轻家庭与社会的负担。

  二、建立长期照护保险制度的可行性

  国内外已有不少经验可供借鉴。长期护理保险在国外被称为继养老、医疗、失业、工伤、生育之后的第六大保险,具备了费用转嫁和风险共担的全部功能。如德国长期护理保险是其社会保险的五大支柱之一;日本长期照护保险更是强制性保险,每位40岁以上国民依法都要投保及缴交保费;美国约在20年前推出护理保险,目前已占美国人寿保险市场30%的份额。近几年来,我国天津、上海、江苏等地区已开始进行试点探索,并取得一定成效。天津:城镇基本医疗保险参保人均在护理保险覆盖范围,凡参加城镇基本医疗保险的人员均应该同时参加长期医疗护理保险,其在定点护理机构、定点医疗机构及居家接受医疗护理照料所发生的医疗护理费由离休人员医疗基金支付;上海:松江区申请社区居家养老服务、养老机构服务、养老机构内设护理床位和老年护理院服务的老人,都需要事先进行需求评估,根据老年人身体状况,将照护等级分为“一级”至“六级”,分别由街镇、区级养老机构的内设护理床位进行护理;南通:南通市照护保险作为基本医疗保险的拓展和延伸,与基本医疗保险相对独立又相互衔接,职工医疗统筹基金根据医疗保险参保人数按每人每年定额收费筹集,财政按每人每年进行定额补助。2016年广州作为广东省试点也开始探索照护险制度。近年来,中山市委、市政府高度重视养老服务发展,基本建成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系,为探索长期照护险奠定了较好的物质基础。

  三、我市建立长期照护保险所面临的问题

  2013年以来,养老服务工作支持力度不断加大,连续三年列入政府“十件民生实事”,2013—2015三年间市财政,累计投入2314.2万元推进居家养老服务中心镇区全覆盖工程,覆盖社区老年人达10万余人,在市委、市政府高度重视和民政部门创新推动下,中山已经初步形成市、镇区和社区(村)三级社区居家养老服务网络。但由于发展时间短、基础薄弱等原因,探索推进养护保险仍面临很多实际问题:一是缺乏长效筹资机制和社保衔接机制。在当前社会保障制度安排下,老年人长期照护问题很难通过医保途径解决;专门提供老年医疗服务的老年病医院、康复医院、临终关怀医院等机构相当稀缺,护理型床位还存在巨大的缺口,老年人的长期照护需求远未得到满足。二是经济发展进入新常态,经济增速下滑,职工社会保险综合缴费水平较高,新增险种,对企业有较大压力;而且市各镇区经济发展水平有一定差距,财力也不均衡,难以全面铺开;在缺乏政府财政投入的情况下,专业养老护理机构由于较高的建设成本和运营成本,难以开展长期照护服务。三是护理依赖等级和服务内容等标准体系尚未建立,还面临体系不完善、缺乏行业统一标准的问题。四是长期护理险的人力支持不足,根据国际通用方法测算,一般老年人口的3%需要特殊护理,这就意味着在本市有七千多名老人需要专业护理。然而我市目前全市各级养老机构共有工作人员约600人(含护工和管理人员),现有护理机构无法满足需求,护理人员严重短缺,难以实现对长期照护保险的人力支持。

  四、关于建立长期照护保险制度的建议

  (一)加大力度统筹推进。目前,长期照护保险尚未统一建立,没有统一标准。建议我市从长远发展角度主动推进长期护理保险,完善相关制度体系,积极应对人口老年化挑战。一是要建立由市人大地方立法支持,市政府主导,市人社、民政、卫生等相关部门共同组成的长期护理保险制度工作小组,多方联合共同参与推动;二是加快研究和论证长期照护保险制度的框架及配套措施,形成政策和措施;三是可在中山有条件的镇区先行探索,并积极争取国家、省相关试点,加快积累经验,适时再进行全市推广。

  (二)科学制定保险模式。按照举办主体的不同,长期护理保险主要分为商业保险模式和强制性的社会保险模式。与医疗险的区别在于,医疗险主要保障医疗治疗所需要的费用,而长期护理险主要用于保障一般生活照料所支付的费用。根据我市当前经济水平和保险市场成熟程度,推行老年照护保险,仅仅依靠政府力量很难,完全以商业保险形式实施也不适宜。充分借鉴国内外成熟经验和我国以往社会保险的教训,应明确长期护理保险功能定位:一是体现统一性、普惠性,避免出现养老保险、医疗保险发展过程中的人群有别、先城后乡等情况,从制度建立之初就实施面向所有公众的普惠制度;二是强调保基本,长期护理需求是一个多层次的需求,我国目前的经济发展水平还相对滞后,对于护理水准的定位要有理性认识;三是注重标准化、强制性,确保保险可操作、可实施。因此,我市建立长期照护保险可以是一种多层次,社会保险和商业保险并行的模式,由社会保险解决基本护理问题,同时鼓励有支付能力的消费者购买商业护理保险来满足多样化、高层次的护理需求。

  (三)多渠道筹措保险基金。在医疗保险基金构成上,除了要求一定年龄以上的公民按照一定比例强制缴纳保险费、所在单位配套的渠道以外,考虑到企业现有的社保缴纳负担,对上述筹资模式缴付金额以及占基金权重的比例不宜过高,可开拓新的渠道予以筹集。一是从基本医疗保险基金按设定比例划转,因为部分长期照护内容原来即属于医疗范畴,划转资金也有利于提高医保资金使用效率;二是可探索通过财政补助、福彩公益金资助、残疾人保障金提取一定比例等办法解决;三是鼓励商业保险机构与企业、慈善机构等组织和个人捐助,开发针对照护对象的公益保险。

  (四)大力配套服务措施。着力补齐短板,加快推动建立老年人长期照护保障体系。一是建立统一的、科学的长期照护需求评估方法,对定点长期医疗照料和长期照护机构要建立严格准入和监管机制;对受保对象要建立严格评估机制,包括退出机制;对各类长期医疗照顾和长期生活照护分别设定保险支付范围和支付标准;做到应保尽保,严防骗保、漏保及过度保障。二是整合长期照护服务资源。加强各种照护服务项目统一规范管理,提高政府资源和社会资源使用的整体效益。三是推动居家养老公益PPP共建模式。注重社区照护服务的功能性创新,引入具有医养结合能力的社会力量进行PPP共建,不断扩大社区服务功能,使社区具备家政服务、托老养老、康复、信息咨询、心理辅导、服务设施配套等功能,为老年人提供专业化、多元化、全方位的照护服务。