协商民主中国路
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2014年05月08日 作者：《中国政协》记者杨灵
导读：从抗战时期“三三制”民主政权，到1949年协商建国，从社会协商对话制度的探索，到成为我国社会主义民主两种重要形式之一，直至党的十八大时第一次被写入党代会文件，协商民主伴随着中国国情的变化，不断拓展着民主政治的深度和广度。
十八届三中全会，将“协商民主”定位为“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。中国的协商民主成为以习近平同志为总书记的中共中央执政和治国的新理念、新举措。
3月7日上午10:30，北京梅地亚两会新闻中心，4位全国政协委员，就如何充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用、健全社会主义协商民主制度回答记者提问。
而此时，几千公里之外的广东省博罗县杨侨镇政府会议室，一场水价听证会正在举行。杨侨镇居民生活用水拟由1 .55元/m3调整为1 .85元/m3，参加听证会的有该县人大代表、政协委员、消费者和物价局的领导及工作人员。
如今，协商民主已不仅仅限于政治协商和多党合作，而是体现在政治经济社会的各个层次和领域。类似博罗县水价听证会这样的基层民主形式在全国已不鲜见，立法听证、价格听证、网络议政、社区议事会、民主议事会等在众多城市社区开展得有声有色，这些协商形式与人民政协近年来不断创新的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式，一并勾勒出当前中国协商民主发展的细节与全貌。
协商民主的中国特色
历史定格在这一刻。3月3日15时，人民大会堂万人大礼堂内气氛庄重热烈，全国政协十二届二次会议隆重开幕，习近平等中共领导同志与2000多名政协委员听取了全国政协主席俞正声所作的政协常务委员会工作报告。接下来的9天，政协委员建良言、献良策，为全面深化改革凝聚共识，为实现中华民族伟大复兴的中国梦汇聚力量。
时光倒流到65年前。1949年9月21日7时,中南海怀仁堂，中国人民政治协商会议第一届全体会议举行。中国共产党和各党派团体在内的各界代表600多人汇聚一堂，协商建国大业。为期十天的协商讨论，通过了第一份决议:选举产生了中央人民政府,制定了《共同纲领》,并确立了国旗、国徽和国号。由此，一个新中国诞生了。有人称:“新中国是用枪杆子‘打’出来的,也是民主协商‘谈’出来的。”也有人说：“一个国家都可以通过协商建立起来，还有什么重大事情不可以通过协商解决？”
实际上，协商民主在我国可以追溯到新民主主义革命时期,彼时的“三三制”民主政权，应该是协商民主的萌芽，到1949年的新中国成立，是协商民主制度在我国的产生形成期。“协商建国”就是我国协商民主的重要实践和重要标志。
1982年，人民政协首次入宪，政协章程在全新基础上修改，人民政协和政治协商制度得以重建。
1987年，中共十三大提出建立社会协商对话制度，成为我国协商民主制度在实践中的一次重要探索。
1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被载入宪法。
1994年，政协章程正式将人民政协确认为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。
2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》把“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商”，概括为“我国社会主义民主的两种重要形式”。
2012年11月，中共十八大报告提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，首次明确“协商民主”概念。十八届三中全会对发展社会主义协商民主作出进一步部署，将“协商民主”定位为“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，并作出广泛、多层、制度化发展的全面部署。
作为中国民主政治建设的重点，协商民主已成为中国特色政治体制改革的一个重要课题。俞正声主席在全国政协十二届二次会议上所作的常委会工作报告里，十四处提到了“协商民主”。那么，“协商民主”是一种怎样的民主？ 社会主义协商民主有哪些优越性？
“协商民主”是相对于选举民主的，是实现和推进公民有序政治参与的民主形式。我国在建设社会主义民主政治过程中，将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性的结合，在保障人民行使投票权力的同时，运用协商民主，坚持求同存异，追求和谐相处，最大限度地实现人民民主，促进社会和谐稳定。
“我国协商民主始终坚持在团结中发扬民主，在民主中实现团结，避免了片面强调民主价值的同时，出现深刻的思想混乱和团结危机。”全国政协委员、宁波市政协主席唐一军道出了我国协商民主与团结主题紧密结合的特点和优势。
“团结与民主是人类政治生活和政治事件中两大不可或缺的要素。”第十一届全国政协副主席郑万通在阐述我国协商民主优越性时表示，一些国家在推进民主的过程中，往往致力于彰显民主的价值和意义，忽略了民主对团结的需求，造成推进民主进程中的团结危机，照搬西方民主导致社会动乱和民族分裂的悲剧时有发生。通过“协商民主”的方式最终达成基本共识或各方都可接受的方案，比西方民主制度更具优越性，因为协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，拓宽了民主的深度；既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，拓宽了民主的广度。
中国理论专家认为，中国的协商民主制度是民主政治的一大创举，也是对世界民主政治的贡献，把选举民主与协商民主这两种民主形式相互结合、相互补充、相互支持、相互配合好，就能够最大程度地实现人民民主，最广泛地凝聚广大人民的智慧和力量，为实现民族复兴的中国梦而奋斗。
协商民主的政治诉求
每年两会前，国务院都会听取和征求党外人士的意见和建议。今年也不例外。“这是执政党和各民主党派中央、全国工商联和无党派人士肝胆相照、风雨同舟的一个重要体现。也可以说，是民主党派作为参政党应尽的义务和责任。”李克强总理开门见山。
邀请各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，就国家政治生活中的重大问题进行协商，是中国共产党执政的法宝。
2013年２月２８日，新一届中央领导集体上任不久，在中南海怀仁堂举行民主协商会，习近平同志主持会议，就国务院机构改革和职能转变、中共中央拟向十二届全国人大一次会议推荐的国家机构领导人员人选建议名单和拟向全国政协十二届一次会议推荐的全国政协领导人员人选建议名单，向各民主党派、全国工商联和无党派人士通报情况，听取意见。
民主协商会是中国共产党同各民主党派进行政治协商所采取的主要形式之一。这种形式自新中国建立以来一直存在着，进入新的历史时期后，受到进一步重视。从中共十二大到十八大的报告，中共中央关于经济体制、教育体制、科技体制改革和精神文明建设的决定等，在决策之前均通过民主协商会的形式征求各民主党派、无党派人士的意见。民主协商会，除就大政方针问题进行协商外，也对国家的重要领导人选进行协商。
“推进协商民主广泛多层制度化发展，应发挥统一战线在协商民主中的重要作用，特别是完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。” 中央社会主义学院副院长袁廷华认为。
2013年党外人士迎春座谈会上，习近平总书记强调“各民主党派是与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党”的概念。全国政协主席俞正声也明确指出“要加强中国特色社会主义参政党建设”。一些理论专家认为，“中国特色社会主义参政党”概念的提出，体现了我国政治制度的特点，彰显了社会主义民主政治优势。
运用好各民主党派和无党派人士这一具有中国特色政治资源，也成为各行各业和地方党委政府做好工作的重要支柱。
最高人民检察院于今年1月10日召开了党外人士座谈会,征求对检察工作的意见和建议。与会代表针对检察机关如何更好地发挥在反腐败中的职能作用,如何更好地关注和保障民生，如何提高执法公信力，如何进一步深化检察改革等方面提出了许多建设性的意见和建议。最高人民检察院检察长曹建明说，推进检察机关与各民主党派、工商联和无党派人士的民主协商,自觉接受民主监督,是发扬社会主义民主、促进人民群众有序参与司法的重要途径,也是贯彻党的群众路线、提高决策水平和法律监督能力的重要环节。
同样，在河北、贵州、浙江等地，民主协商会的议题在丰富，形式也在不断创新。
2月18日，宁波市委首次尝试“无主题”发言的民主协商会。与会的各民主党派、工商联负责人和无党派人士敞开心扉，畅所欲言。该市市委副书记王勇表示，无主题座谈会为民主党派自选话题、自愿表达搭建一个新的协商平台。从“我要你说”转化为“你想说什么就说什么”；有话则长，无话则短；有问有答，解题释惑。“这是一个有效的沟通渠道，是协商民主的创新载体，丰富了协商民主的实践形式，应该继续探索，不断完善。”
协商民主的社会表达
新年伊始，温岭市城西街道举行了一场有关“农民健康体检工作”的民主恳谈会，街道干部、村干部、街道卫生院负责人和村民代表悉数到场。“去年，街道先后为60岁以上老人组织了3次健康体检，但参与度都不高。这次请大家来谈谈。”街道干部作开场白后，现场便热议开了。有的说，乡镇卫生院检查项目偏少；有的认为，应提升乡镇卫生院的软硬件水平；还有的建议加强宣传。恳谈会共收到23条意见和建议，街道相关负责人当场表态，将有针对性地完善农民健康体检措施。
在温岭，干部群众早已习惯这样的民主恳谈会，从拆迁安置、道路修建，到村里购买公用物资，都要提前张榜，约百姓坐下来“谈一谈”。
“民主恳谈真不是虚的。”泽国镇农民朱培勇说，他曾受邀作为民意代表参加泽国镇预算民主恳谈会，发现预算安排的城市社区环境卫生建设1749万元资金中，找不到公共厕所建设项目，就提出这个问题。他的意见经过镇人大认真审议，最终被写入预算修改项目中。
温岭的民主恳谈发端于1999年，在经历了原创、探索、发展、深化等阶段后，发展出对话型民主恳谈、参与式民主恳谈、工资集体协商民主恳谈等多种形式。以此为基础，温岭也初步构建出了以党内民主协商、政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、基层组织协商、社会组织协商等七种形式为主要内容的协商民主体系，并获得了国内外的广泛关注。
“温岭模式”是社会协商的典型代表。与传统的政治协商不同，社会协商是国家政权机关、政协组织、社会组织和广大公民之间的协商，协商往往聚焦于事关群众切身利益的具体问题。中央社会主义学院副院长张峰认为，上到国家层面的协商，中到各省市、区之县、各区域的协商，下到基层的协商，凡属于人民最关心、最直接、最现实的利益问题都可以进行协商，上下互动、左右相连，从而呈现多样化、立体化的格局。
十八届三中全会关于在全社会开展广泛协商的要求恰好与其相承接。“三中全会对于协商民主，我注意到三个关键词。一是广泛多层制度化发展，二是在全社会开展广泛协商，三是构建程序合理的协商民主体系。”全国政协委员卞晋平对协商民主进行了诠释。
“过去协商主要是执政党、参政党和党外各界之间的协商和通过人民政协渠道进行的政治协商。而三中全会提出的协商渠道，包括了国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织。”卞晋平说，协商民主将进一步延伸到基层，不再只是少数上层人士间的协商、委员之间的协商，基层事务中将更多采用协商民主的形式。
北京市朝阳区麦子店街道创建的“居民问政议事协商会”就是其中一例。该街道地区公共事务不再由办事处“一家决定”，而是由居民群众推选的议事代表共同参与协商确定。3年来，通过“问政于民”，麦子店街道居民反映强烈的一系列民生问题得到有效解决。去年麦子店街道问政工作还入选了北京市基层党建重大课题项目，将进行进一步探索实践。
“这样不仅使协商民主在基层得到充分体现，而且也使得自治民主得到充分保障。”全国政协委员刘佳义说，十八届三中全会强调国家治理。从管理到治理，一字之差，更加突出强调了人民的主体地位，让群众实现自我管理，形成一种社会自治。要让群众自我管理，就要建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处等权利保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权利有保障，“协商民主无疑是实现国家治理的最好途径。”
协商民主的政协渠道
9天，5次全体会议、8次小组会议、1次界别联组会议、1场提案协商办理会……今年3月召开的全国政协十二届二次会议上，各种形式的协商平台，为政协委员们提供了充分的畅所欲言、直抒己见的空间。
作为社会主义协商民主的重要渠道，全国政协有34个界别，具有广泛的代表性，具有协调不同利益群体关系的独特优势，为凝聚共识提供了有效途径。
政协是意见的集散地。仅全国政协十二届二次会议，共收到5875件提案和数百份书面发言，还有47位委员走上人民大会堂的讲台发表意见。
“学好汉字、写好汉字，是关系到民族自尊、民族自信、民族凝聚力乃至文化安全的大事，必须要提升到国家战略层面引起重视！”苏士澍委员在发言中说。
“我国应加紧制定、尽快出台《反恐法》，以更加坚决有力地打击暴力恐怖活动，给暴力恐怖主义以迎头痛击。”郭承真委员针对近年来暴力恐怖活动的升级积极呼吁。
“建立涉及信息安全事务的部门协调联席机制，加大监督检查的行政执法力度，不留监管真空。”杨元庆委员建议，移动互联时代应加强对公民个人信息权保护……
政协是观点的辩论台。在这里，委员们愿讲话、敢讲话、讲实话，不同观点的交流、交锋、交融，碰撞中激起一团团智慧的火花。
“我反对‘文化产业化’。” 3月4日，政协文艺界小组讨论现场，冯骥才委员毫不掩饰自己看法：“文化是‘润物细无声’滋养人的，怎能以金钱为目的”
“不应完全反对‘文化产业’。”靳尚谊委员用数字佐证自己的观点：中国文化产业产值占ＧＤＰ比重不足5％，远远落后于先进国家，国家主张发展“文化产业”可以对经济发展起作用。
“交锋是为了建设。在这样的氛围中，大家畅所欲言地发表最真实的观点，对问题的解决确实能起到推动作用。”左东岭委员说。
政协是智慧的汇集地，尊重多数人的意见，照顾少数人的合理要求。
3月7日，针对近期暴力伤医事件接连发生的状况，90位政协委员联名“紧急提案”，要求尽快制定出台专门的《医疗机构治安管理条例》，防止暴力伤医再次发生。
“这份提案凝聚了医卫界几乎所有委员的共同声音，希望能通过界别提案这种方式，突出最关键的诉求，集中力量解决一件事。”提案牵头人凌锋委员说。会议期间，就此提案召开了国务院法制办、公安部、国家卫计委等多部门紧急协商会。
全国政协除了全委会、常委会等传统协商形式外，近年来又创造了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种协商形式。就委员普遍关注的热点问题举办提案办理协商会，是一种行之有效的政协协商民主形式。
今年两会期间，47件关于产能过剩问题的提案得到了全国政协的立案。全国政协将此类提案列为重点提案，并邀请了相关委员和提案承办单位共同举行了一场提案办理协商会。委员们认为，造成产能过剩的原因，除了市场因素外，还有体制机制、管理方式和发展方式等原因，特别是部分地方政府的不当介入，使产能过剩超出了市场竞争的正常范围。会上，作为提案承办单位的发改委、科技部、工信部等中央十部委相关负责人分别作出回应和表态。两个多小时的会议，委员出招，部委接招，沟通促进了了解，协商形成了合力。
2013年来，全国政协共提出提案5000多件，涉及中国经济社会发展方方面面，政协提案为政府决策发挥了重要咨询作用。对此，金蔚委员深有体会。在去年的全国政协会议上，金蔚委员递交了一份名为“警惕和防范企业办的私家会所对党政干部的侵蚀”的提案。后来，这个提案成为中纪委2013年反腐的重拳行动之一——整治会所中“歪风”的纠风行动。所以，每年参加全国政协会议，金蔚委员都精心准备提案，因为“委员们就是通过这样一种看似日常的行为，来践行有中国特色的基本政治制度，来践行协商民主。”
不管是推进全面深化改革的“大事”，还是与群众切身利益紧密相关的“小情”，不管是大会召开期间，还是闭会期间；不管是提案办理协商，还是界别协商，也不论是专题协商，还是对口协商，人民政协在协商民主的舞台上都焕发出独具特色的魅力和不可比拟的作用。
协商民主的创新之举
“年委员、季常委、月主席。”曾经，政协内部流行这样的说法。就是委员一年开一次大会，常委一个季度开一次常委会，主席一个月开一次主席会。尽管是笑谈，却反映出政协协商民主力度不足的现状。“双周协商座谈会”是协商民主的一次重大制度创新。
从2013年10月开始，全国政协每两周召开一次协商座谈会，每次一个专题，这也是全国政协为落实中共十八届三中全会提出的“增加协商密度”要求而举办的，至今已经举办了8次。
“参加过这样的会议，就能亲身感受到协商民主在我国政治制度中的充分体现。委员们站在国家、民族发展的高度，站在客观、公正的立场上，根据自己了解的情况作出判断。这是新一届政协在推动协商民主建设上的重要成果。”王计委员曾参加今年1月举行的有关核电发展的一次会议，他回忆说，现场讨论热烈，有的委员明确反对，有的委员则坚定支持，多种观点充分博弈。
黄燕委员深有同感。黄燕参加了建筑产业化专题的那次会议。“建筑产业化就是利用标准化设计，工业化生产和装配式施工来建造建筑，在降低能耗，节约资源方面大有可为。”黄燕所在的北京市规划委员会这些年不止在大力呼吁推动，而且着手在保障房建设方面探索着开始做。“这样高规格的座谈会来得太及时了。”
通过这样的协商议政，从国家层面去推动和促进当前政府和群众最为关注的问题的解决。
双周协商座谈会是1950年由毛泽东等中共领导人创立的一种民主形式，至1966年，举行了上百次，其后中断、“消失”40余载。有委员认为，双周协商座谈会的恢复，大大增加了协商密度，被视为协商民主的一次理性“回归”。
“这是全国政协去年工作开创新局面，在继承中创新、创新中发展走出的关键一步。”刘佳义委员说。
“双周协商座谈会一年开20次左右，每次大概邀请20位委员参加，一年下来就有400多位委员能够通过这个平台参政议政。”全国政协副秘书长刘家强介绍，每一次协商座谈后，全国政协办公厅都会把委员们的意见和建议加以整理报送党中央和国务院有关部门，供决策参考。
“双周协商座谈会开辟了政协委员和中央高层交流的渠道。”李毅中委员建议，接下来应该更好地利用双周座谈会成果，可以采取分层次的方法，有的向中央专报，有的交政府部门决策参考，有的在委员间通报，还有的可以面向社会公开，让更多的人来集思广益，从政协的角度来说能增进民主协商，从社会的角度来说也能让大家更多地了解政协工作。
除了双周协商座谈会，去年，全国政协还创造了几个“第一次”。
第一次经中共中央批准制定和实施年度协商计划。“针对协商的随意性，决策的随意性，我们一直在思考和探索究竟怎么解决？去年，经过中共中央批准，我们推出了一项改革举措就是制定年度协商计划。”担任全国政协办公厅研究室主任的刘佳义委员谈到，各部门都在协商计划下凝聚共识、交流思想、形成新的观点，提高协商的权威性，为中央提供决策参考。
第一次以协商民主为题开展专题调研。去年，全国政协的七位副主席分别带队赴14个省（区）市，开展人民政协协商民主建设专题调研，广泛听取党政领导、政协委员、民主党派成员、专家学者等各方面意见，集中各方对协商民主制度建设的智慧，有力推动了协商民主制度在新形势下的研究和探索，也成为今后完善和健全协商民主制度的重要参考。
第一次以拓展协商民主平台，增加协商民主密度为内容的活动全面铺开。
“全面深化改革这一伟大事业正热切呼唤社会主义协商民主为之助力、为之服务。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道，助推全面深化改革，正逢其时、正迎其势、正合其需。”全国政协委员、安徽省政协主席王明方表达了所有委员的心声。
协商民主的制度体系
“协商民主的制度化发展，包含两个层面：一是在各个领域和层面运行的协商民主本身制度化；二是使协商在党和国家工作以及社会生活的相关领域或相关过程成为一种制度化的环节。”上海市政协常委、复旦大学副校长林尚立说，前者关系到协商民主的整个制度体系；后者关系到党、国家与社会各领域运用协商民主的能力。
十一届全国政协委员李君如表示，全面推进协商民主的制度化建设，要注意贯彻“广泛”和“多层”的要求。“广泛”指的是协商民主横向的覆盖范围，“多层”指的是协商民主纵向的布局层级。把一个横向联动、纵向衔接的社会主义协商民主体系，同逐步完善、不断发展的选举民主制度相配套、相促进，能够更好地把党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一起来，建设具有中国特色的社会主义民主政治。
作为协商民主的重要渠道，完善人民政协制度至关重要。王明方委员建议，一是将人民政协及其协商民主的制度建设，纳入国家治理体系的顶层设计，统筹谋划，协调推进。二是形成政协协商民主的制度体系，“规范好协商主体、内容、形式、程序，形成一整套完整的、合理的、可操作的制度体系”已经被列入全国政协今年的一项重要工作。三是建立党委和政府、政协联动的工作机制，构建“计划共同制定、课题共同确立、实施共同组织、人员共同参与、责任共同承担”的协商活动新格局。四是努力加强自身建设，不断提高政协委员的参政议政能力和水平。
如今，协商民主已经超越了统一战线和人民政协的工作范围和途径，体现在党和国家领导工作的方方面面，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。委员们认为，要完善政府有关部门组织的民主协商制度，尽可能多开展政府部门与各阶层之间的协商对话、决策咨询、媒体讨论，特别是就关涉群众切身利益的问题进行充分协商，并完善一系列决策上的制度，从而实现社会各阶层的利益表达、协调和整合，避免决策的随意性，提高决策水平，提升政府形象。
“还要完善基层民主协商制度。”卞晋平委员认为，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。应进一步完善村民会议、老年人协会、居民会议、社区代表会议、职工代表大会等民主协商制度，拓宽协商的范围和途径，丰富协商的内容和形式，努力把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
“健全协商民主制度建设，不仅仅是为了完善制度文本，更重要的是形成权威性的规则，发展出具体的程序机制，并使制度能够在实践中运转。”中央编译局研究员陈家刚表示。
我们期盼，协商民主进一步制度化、规范化、程序化，期盼一个完整的、具有中国特色的社会主义民主体系。 （《中国政协》2014第8期）
