当前，中山进入滚石上山的关键期，尤其是面临土地碎片之困、产业升级之困、交通瓶颈之困、队伍建设之困，直接影响了GDP增速。为此，市委第十四届八次全会提出，以大格局谋划大发展、大平台引育大产业、大交通构建大枢纽，坚决打赢经济翻身仗，重振中山虎威、加快高质量崛起。破解土地碎片和产业升级难题，核心在于加快推进低效、低端、低质的工业园区提质增效，盘活存量土地，拓展发展空间。我市要以工业园区改造优化，促进产业转型升级，尽快探索出一条高质量发展新路径。

一、存在问题

据初步统计，我市现有工业用地30.88万亩，占全市已开发建设用地的29.1%。其中纳入省“三旧”改造数据库的低效厂房为5.4万亩，还有12.42万亩旧厂房不符合土规、未能纳入“三旧”改造范围。工业用地“三规”不符、土地权属混乱、布局碎片化、产出贡献低、公共配套不足、散乱污严重等问题突出。

（一）土地利用粗放，效率较低。已批的工业用地中容积率在1.5以下的占63.8%，容积率在3.5以上仅占0.6%，存量土地利用效率偏低、改造提升的潜力巨大。

（二）产权关系复杂，以企业和个人为主。已出让给自然人或企业法人的工业用地面积22.77万亩，占比73.7%；权属村（社区）集体使用的面积5.32万亩，占比17.23%；权属市镇属企业使用的面积2.79万亩，占比9.04%。

（三）布局线性化、碎片化，整合开发难度大。全市工业用地主要在国道、省道两旁延伸，呈带状分布。据各镇区上报的数据统计，目前全市占地面积30亩以上意向改造的连片低效厂房79宗，面积约7327亩，仅占全市工业用地的2.37%，碎片化分布在小榄、南头、火炬区、大涌、黄圃、古镇等12个镇区，影响了土地的整体开发利用。

（四）土地“三规”不符凸显，改造报建困难。全市符合土规的工业用地18.38万亩，占比仅59.5%，近四成工业用地土规不符。在减量规划的大背景下，极大地影响存量低效土地的再开发。

二、对策建议

（一）组建强有力的领导机构，统筹园区改造工作。低效厂房改造提升牵涉面广、综合性强、统筹协调难度大。建议由市委、市政府牵头，成立低效厂房升级改造工作专责领导小组（下设土地空间规划、园区改造项目招商、政策审批、综合协调等专业工作小组），加强组织领导，市、镇、村三级联动，部门协同配合，改革创新、精准施策，逐步建立完善科学决策、有效管理的领导机制和工作机制，充分调动各方积极性，提高工作效能。

（二）优化审批流程，提高工作效率。建议按“先决策，后手续”方式优化审批流程。推行审批前“区域评估”、环境影响评价等事项由“政府统一打包买单”。落实“容缺受理”及“告知承诺”信任审批制度，多部门集中审批，落实“限期审批”“否定报备”刚性要求，重构村改项目行政审批体系“一竿子到底”，实现“项目供地之日，即所有手续完备之时”，降低企业投资和时间成本。

（三）坚持规划先行，创新改造模式。根据国土空间规划和园区发展定位，以编制新一轮全市国土空间规划为契机，市镇联动加强顶层设计，高起点、高标准编制低效厂房改造整治提升规划。组织开展低效厂房环保、安全生产、产业等综合评价，将低效厂房（园区）整治提升区域分类划定为改造提升园、承接转移园、限期搬迁园、复垦复绿区、收储发展区等，“一园一策”科学制定改造方案和改造计划。统筹衔接旧城镇、旧村庄和旧厂房改造规划，创新综合改造开发模式，完善配套公共设施，推动生产、生活、生态空间布局更加优化，促进产城融合发展。

（四）打破常规，加大处置力度。土地“三规”不符是制约低效厂房升级改造的首要因素。针对现有低效厂房土地产权复杂、历史遗留问题突出的现状，建议积极争取省级政策支持，打破现有政策限制，盘活利用存量低效土地资源。创新土地集约利用管理机制，采用政府实施、自主实施、引入前期投资人等多种模式，推进低效厂房土地前期整理。通过市级统筹调配新增用地规模、调整土地利用总体规划、镇区内部过渡性调剂用地规模、完善历史用地手续等方式，保障优质改造项目土地规模。参照“三旧”改造项目开展建设用地置换，加大土地复垦扶持力度，促进土地整合开发利用。

（五）优化方案，推动连片改造。为改变土地利用碎片化的发展形态，建议强化政府主导，开展低效厂房连片升级改造试点示范。结合“1+3+3+N”工作部署，在全市选择5个面积不小于300亩的试点片区，由市政府统筹主导编制规划，镇级主导改造方案，统筹运用城市更新、土地整备等二次开发模式，加大政策支持力度（如对完成土地整理及供地手续后对项目改造实施主体扶持10万元/亩；单一改造主体归宗改造项目在完善用地手续、税费征收等方面视同政府土地收储），高标准建设产业空间，打造一批公共服务优化完善、单位面积效益倍增、主导产业集聚发展、竞争能力显著提升的特色产业园区。

（六）凝聚动力，加大财政支持。为降低改造成本、提高积极性，建议参照顺德做法，设立低效厂房升级改造专项资金（鼓励有条件的镇区配套资金扶持），专用于低效厂房改造项目土地整理、拆迁补偿、改造项目奖励、配套基础设施建设等。进一步发挥国有资金引导作用，争取政策性资金支持，带动社会资本参与。要加大改造项目产业招商引资扶持，支持传统产业转型升级，加快培育战略性新兴产业，建设现代产业体系。

（七）完善机制，激励创新担当。建立低效厂房升级改造工作督查制度和评估指标体系，定期对低效厂房改造项目土地整理、报建审批、产业招商、综合协调等工作完成情况进行督导检查，推动工作落实。市纪委监委、组织、审计部门要支持、指导建立健全容错免责机制，研究制定鼓励干部敢于担当、尽职免责的保障措施，有效保护担当有为的干部，鼓励有利于高质量发展的先行先试。创新正向激励机制，在财政资源、人员编制上对低效厂房升级改造予以倾斜，推动全市干部队伍提振敢想敢闯敢干、敢为人先的精气神，营造凝心聚力的工作氛围。

（发言人黎雪林，系农工党中山市委会委员；三乡镇人民政府副镇长）